国际关系与外交政策中的保密 | 国政学人

国际关系领域的诸多学术研究都建立在政治透明是可取的假设之上。现有理论解释了它如何纠正腐败和偏袒、促进基于规则的秩序、推进符合公共利益的政策、表现决心、避免代价高昂的冲突以及提高国内和国际机构的合法性。然而，作者却提出，既然信息透明度被认为是一种万能药，那么保密行为为什么依然存在于国际关系的诸多领域中，并且长期存在呢？如果透明度如此重要，为什么诸多记录、程序与结果需要对国内公众、其他国家和市场参与者加以隐藏？保密行为对国际政治有什么影响？

因为控制保密所用逻辑根据保密对象而有所不同，所以作者分析了领导者对三大研究对象进行保密的原因，即国内公众、其他国家与市场力量。

作者认为，当保密对象为国内公众时，领导者所做的原因包括他们希望制定不受欢迎的政策、防止形势升级、达成交易、传递信号和避免破坏稳定。当其他国家是保密对象时，领导者是为了获取战术优势、维护规范或保护安全。当保密对象为市场参与者时，领导者通常会受到保护贸易和投资的愿望影响。

领导人选择对国内公众进行保密，普遍观点是在国内公众不同意的情况下，国家才会采取保密措施。具体来说，作者概述了5种情况下，国家采用保密措施。

其一，实施不受欢迎的政策。领导人何时选择对国内观众保守秘密，目的在于避免招致公众对领导人行为或政策的强烈反对。例如，领导者可能会暗中推动敌国，促使对方首先发动进攻，以证明战争的合理性。然而，即使行动被泄露，秘密行动也能让领导人进行合理的否认，或将责任转嫁于他国。或者，领导者可能会公然采取行动，但对公众保密关键信息，因为他知道如果公众完全理解该政策，政策将非常不受欢迎。

其二，防止不必要的局势升级。领导人可能选择向国内公众隐瞒自己的行动的另一个原因是，防止不必要的升级。例如，栗崎的研究指出，当导致态势恶化的舆论压力大于信息披露所带来的积极影响，领导人会选择在私下行动。

其三，保密与合作关系密切。为达成交易，参与者需要联系多个问题，扩大谈判空间。如果谈判是完全透明，那么国内公众可以单独动员起来反对每一点，并在整个交易被证明其益处前取消。虽然由各国完成条约谈判，但是条约同样需要面向国内公众，采取保密措施助于分化不同的选民阵营。如果交易是秘密谈判的，那么每一方都可以向国内公众宣布其获得有利结果。

其四，传递信号。原本，国际关系的保密研究普遍认为由于领导人在采取保密行动时，不需要承担国内的观众成本，可以逆转交往过程，因此领导人在信号发送阶段受到限制，无法取信对方。但是，这一观点目前受到一定挑战。观众成本在公众和秘密领域都极为重要，因为秘密领域的威胁所带来的成本可能会束缚住领导人的手脚。恰恰由于受制于他国对本国公众披露相关信息，本国可以在秘密领域向他国传递信号。

其五，避免不稳定。之所以选择保密而非公开公众所反对的信息，最后一大原因在于这些信息可能会引发暴力。

在对领导人何时选择隐蔽与公开行为进行分析时，考虑的另一大类对象为其他国家，包括盟友、对手以及给定行动的目标。学者们认为对从外交政策进行保密，可以产生战术优势、维护国际规范或是保护国家安全。

其一，产生战术优势。对秘密行动的目标保密可以产生几大战术优势。首先，干预者的行动如果失败，可以避免受到指责，通常可以将过错转嫁于行动中的合作伙伴或是干脆否认参与行动。秘密行动可以减少报复的可能性，因为目标可能不知道该怪谁，这在网络安全领域经常发生。其次，出其不意可以帮助干预取得成功，这可能会激励领导人选择保密。事实上，国家通过保持对其能力的不确定性，可以获得明显的战术优势，即使这样做会引发战争。当强大的国家对自身能力保密时，这些国家在战争中就能让那些认为自己弱小的对手大吃一惊。重要的是要注意保密通常也带有战术缺陷。领导人将秘密行动告知较少的决策者，从而建议和投入也将减少。此外，对其他国家进行保密，可以避免使用尖端武器，并且可以缩减行动以避免被发现。

其二，维护国际规范。对规范的关切可能导致领导人隐瞒违反国际法和规范的行为，因为披露这些行为可能会破坏规范性共识。作者援引其他学者的研究指出，认为国际制度的执行者战略性地使用保密措施，以避免揭露可能破坏政权稳定的违反规范行为。此类信息披露有可能导致其他国家的悲观情绪和威胁感，从而导致进一步的违规行为。此外，国际组织也会采用类似的措施，避免揭露信息，从而寻求保护规范。

其三，保护国家安全。各国也可能隐藏信息以保护其安全利益。针对某些敏感信息，分享此类信息可能会对披露者带来有害的后果。即使一个国家会因为其他原因而从提供信息中获益，它也可能仅仅因为信息的敏感性而选择隐瞒信息。例如，向竞争对手透露一个国家的资源与手段或是其国防计划和能力具有高风险。

尽管有关国家对市场参与者保密的理论研究较少，但是作者指出，当披露信息可能阻碍贸易、投资和其他经济活动时，领导者可能会选择对市场参与者保密。负面的经济信息、有关国内不稳定或治理不善的信息都可能吓坏投资者。各国可能会拒绝与不能作为经济伙伴、不值得信任的国家签署双边投资协定或贸易协定。

国际关系保密研究的一个重大挑战是如何衡量秘密信息。许多学者依赖于档案文件中显示的保密证据，进行案例研究，并经常将它们与正式模型结合起来。作者指出保密研究相关测量方法的新动态，即研究官方报告和开源数据报告之间的差异。以对外援助为例，使用政府给定的官方报告的援助额与实际金额存在差异，这种差异属于保密信息。但是开源数据的方法可以更好地衡量资金流动。

作者在此章节中提出了几大未来研究方向，包括：

1. 许多保密理论都依赖于未经检验的公众对某些行为以及对保密的看法。然而，我们对公众如何看待这些问题知之甚少。因此，未来可以研究这些理论假设的国内条件与信念。

2. 包括网络、无人机等新技术对现有保密研究的影响。

3. 在研究保密之外，研究与之相关的概念，例如混淆、公开秘密、准保密、错误信息、逃避与欺骗。这些概念与保密有何关系？

4. 保密如何影响全球治理。当信息保密渗透至国际层面，国际机构可能无法获得基于国家的关键信息。国际参与者如何应对缺乏信息的情况？

5. 由于现有的案例研究多基于美国，现有理论在其他国家和时间段是否也以同样的方式成立？

7. 结合政治心理学，未来可以研究领导者保守秘密的倾向与其心理特征之间更明确的联系。什么样的领导人更喜欢暗中执行政策？

8. 最后，该领域的大部分研究仅限于一个问题领域。未来可以分析不同领域的保密性。

[1] 罗熠琳、李淑华：《冷战以来美国情报政策的流变及启示——以情报工作透明与保密的实践为视角》，《情报杂志》，2021年第40卷第3期，第32-38页。

审校 | 程朵依 杨沛鑫

排版 | 云琪布日 陈炜昊