国家发改委:加快推进地方政府投融资平台市场化转型

发布于 2022-05-18 20:26


地方政府投融资平台公司是各地方开展投资建设活动的重要主体，也是地方基础设施和公共服务等公共领域盘活存量资产、资源和资本的重要载体。然而，很多地方投融资平台公司也出现了诸如政企责权利关系不明确、投资边界范围不清晰、管理体制机制不健全、债务规模膨胀等突出问题。推进投融资平台公司市场化转型，剥离地方政府非经营性项目的融资职能，是公共领域正确处理政府和市场关系、从源头上防范地方政府隐性债务风险的重要举措，也是促进企业可持续发展的必由之路。推进投融资平台公司市场化转型，要坚持系统思维，坚持目标导向与问题导向相结合，加强前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进，着重做好以下八个方面工作。

一、明确发展战略定位

贯彻中央关于深化国有企业改革的决策部署，坚持政府特殊目的载体（SPV）和特定行业领域功能性国有企业的发展定位，坚持公益类国有企业的根本宗旨，坚持“投资边界不越位、投资目的不营利、投资机会不挤出社会资本”的基本原则，积极稳妥推进地方投融资平台公司市场化转型发展，比如转型为城市综合服务商、产业园区综合运营商或特定行业领域投资运营商等。

二、界定投资边界范围

进一步明确投融资平台公司的投资边界范围，原则上投融资平台公司的投资边界不得超出公共领域，且不得超出公共领域的政府投资事权范围，更不得挤出社会资本尤其是民间资本的投资机会。投融资平台公司应侧重于弥补市场机制的“缺陷”，重点投资于地方有一定经营收入且对社会资本吸引力不足的准经营性项目，原则上不得投资于纯公益性项目或非经营性项目，从而从源头上防范政府隐性债务。对于确有必要投融资平台公司投资参与的非经营性项目，要事先制定合法合规的参与机制，包括明确政府给予资本金注入、投资补助或运营补贴资金的方式及其前提条件。

三、理顺政企权责关系

进一步深化体制机制改革，厘清投融资平台公司与地方政府的责权利关系，剥离政府非经营性项目的投融资职能，隔离投融资平台公司的政府信用，促进投融资平台公司帮助地方政府“做事”从“做完再说”向“算完再做”的根本性转变，促进地方政府对投融资平台公司实行“按绩效补助/付费/补贴”的根本性转变。加快改变地方政府为投融资平台公司“挖坑（指定投融资任务）”、投融资平台公司无条件“种树（投资建设项目）”的状况，加快建立政府授权投资经营制度，厘清投融资平台公司的投资职能和投资边界范围，建立健全政府“挖坑”、投融资平台公司有选择且有条件“种树”的新机制。建议地方政府针对具体投融资平台公司制定专门的立法，并依法建立政府授权投资经营制度。

四、健全企业管理制度

贯彻建立中国特色现代企业管理制度的要求，全面加强和改进党的领导，加快完善公司法人治理结构，实行外部独立董事制度，引入职业经理人。着力提高投融资平台公司的科学管理水平，建立投资决策委员会和战略咨询委员会，健全投融资决策机制，完善投融资风险防控机制，完善绩效考核和薪酬体系，健全激励和约束机制。强化对投融资平台公司的外部监督，建立健全投融资平台公司重大投资经营活动向政府发改、国资、财政和审计等有关部门的事前报告制度；积极引入社会监督机制，健全投融资平台公司的信息公开制度，提高财务和债务的透明度，走可持续融资和高质量发展之路。

五、全面加强能力建设

着力培育投融资平台公司的核心竞争力，包括专业技术能力、投融资能力、项目投资建设管理能力以及运营管理能力等。加强人才引进培养，加大既有员工的教育培训力度，充实完善行业技术、企业管理、投资、金融、项目管理和运营管理等专业人才队伍。坚持合作共赢、专业人做专业事的节能原则和理念，加大对外合作力度，加强与同行业领域排头兵的合资、合作，有效弥补自身专业能力和投融资能力的不足。有效整合地方政府的存量资产、资源、资本和政策以及必要的资金，提高公司资产质量，优化资产负债结构，做实经营性现金流，提高公司信用，夯实投融资能力。建立企业资产负债率预警机制，原则上，地方投融资平台公司资产负债率不得超过70%的红线，特定时点最高不得超过75%。

六、提高项目可融资性

大力加强投资项目谋划和前期研究论证工作，积极创新项目商业模式，充分挖掘项目潜在的商业价值，完善相关价格/收费机制，健全投资回报机制，提高项目自身信用，为“项目融资”奠定基础条件。引入综合开发投资理念，积极实施产城融合、特色小镇、田园综合体、交通导向型开发（TOD）和生态环境治理导向型开发（EOD）等综合开发投资模式，从空间上统筹利用相关资源和要素，协调协同推进经营性项目和非经营性项目实施。积极征求银行、产业基金、信托等相关金融资本对投资项目的意见和建议，完善项目相关交易结构，确保项目投融资方案的合法合规性，健全投资风险管控机制，合理体现金融资本对投资回报、风险防控、增信等利益诉求，提高项目的可融资性，从源头上保障项目投融资落地。

七、积极盘活存量资产

统筹基础设施存量和增量，鼓励融资平台公司推进存量资产证券化（ABS）、引入权益型不动产投资信托（REITs）基金，审慎运用政府和社会资本合作（PPP）模式，盘活存量资产，降低资产负债率，扩大投融资来源，提高存量资产的运营效率。支持融资平台公司加强与银行、基金、信托等金融资本合作，通过市场化方式推进债务重组，降低债务资金成本，优化债务期限。

八、坚持战略规划引领

为扎实做好投融资平台公司市场化转型工作，形成转型发展的共识和合力，促进公司长期可持续发展，建议投融资平台公司坚持目标导向和问题导向相结合的原则，坚持存量盘活和增量投资建设并举的原则，研究制定“十四五”时期公司发展战略规划。建议战略规划的主要内容包括但不限于：分析研判企业发展基础和发展环境尤其是面临的主要问题和制约因素，科学确定发展战略定位，明确发展总体思路和转型路径，提出转型发展目标和主要任务，明确工作重点，提出存量债务化解方案，谋划提出重大项目，并制定推动规划实施的保障措施。坚持规划引领，发挥规划的重要导向作用，按照项目跟着规划走、要素跟着项目走的原则，统筹企业相关资源要素和政府相关政策，统筹存量盘活和增量投资建设，推动规划顺利实施，实现企业转型发展目标任务。

值得注意的，除发展定位为公益类国有企业和特定领域的功能性国有企业外，部分具备条件的地方投融资平台公司，根据公司发展基础和地方发展建设需要，可向商业类国有企业乃至混合所有制企业转型发展。比如，有的可以考虑向产业投资控股公司转型，助力本地特色产业或主导产业发展；有的可试行投资主体多元化，引入央企、省企或其他战略投资者或民间资本，从而转变为混合所有制企业。对按有关规定剥离了政府融资职能并转型为商业类国有企业乃至混合所有制企业的投融资平台公司，按照PPP有关政策规定，可以作为同级PPP项目的社会资本方。

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