观点丨基于“资产为本”理论的老旧社区更新路径与实践

当前老旧社区更新逐步转向以社区规划、社区营造等理论为指导的渐进式更新,避免对城市空间和社区纽带造成毁灭性破坏。部分城市如深圳、上海等率先推行社区规划师制度,探索以社区规划师制度为切入点,带动物质空间更新并协助提高社区治理水平的路径。然而,绝大多数情况下社区更新仍以地方政府为主导,在多元社会力量参与和资金支持方面存在严重不足,不利于基层社区治理的可持续,甚至可能会加剧社区衰败的风险。

“资产为本”的社区发展理论发端于20 世纪90 年代末的美国,其后在世界各国逐步得到广泛应用。与需求导向不同,“资产为本”理论是优势视角下的一种内生性发展理论,其不再以社区问题与需求为重心,而是强调对社区资产的发掘与利用,以及在集体行为驱动下的可持续发展。

1.1“资产为本”的概念解析

“资产为本”理论认为社区中的自然环境、公共设施、地理区位等有形资产,以及居民、社区组织和公共机构所拥有的天赋、技巧及能力等无形资产,共同构成了社区发展中不可或缺的资源与优势,并以社区资本的形式存在与被感知,具有增值、共享与代际传递等特征。

1.2“资产为本”的实现方式

资产动员被视为“资产为本”理论的核心内容,有用且高效的社区资产动员不仅关系到内生型与本地化社会网络的建立,还直接影响社区规划的现实性与可行性。根据“资产为本”理论,社区资产动员的关键过程包括绘制资产地图、建立社区联系网络、确定愿景并制定行动计划等阶段,且始终将公众参与贯穿其中。

作为社区资产动员的前提和基础,绘制资产地图很好地体现了资产为本与需求导向的差异,其可以全面反映社区建成环境、自然环境的资源与优势,以及居民、社区组织及公共机构的关系网络与能力特征,形成判断社区发展方向与潜力的重要依据( 表1)。在此基础上,由专业组织者与在地组织合作,建立具有代表性和可实践的社区组织( 如规划委员会),通过合适的公众参与手段最大限度地征询社区成员的意见和建议,形成关于社区未来的共同愿景与行动计划并监督实施。

表 1 社区资本及资产地图绘制

图 1 “资产为本”的老旧社区更新路径

2.1 社区资产地图绘制

资产地图绘制的关键在于资产盘点,其常用的方法为问卷调查、焦点小组调研等。前者属于结构化或半结构化的调研,耗时少且经济成本较低,但其回收率与问卷质量常常难以保证,因而设计合理的问卷尤为关键,要求设计者具备一定的社会调研专业知识与沟通协调能力;后者多采用围绕特定主题的半结构化访谈形式,灵活性强、易与被访谈者建立情感连接,所获取的信息也更为深入和聚集,但缺点是时间与经济成本较高,且存在样本有偏差的风险。在实际操作过程中通常将二者结合,如在问卷调查的基础上,针对特定场景或利益群体开展焦点小组调研,以更全面地刻画社区资产。此外,考虑到当前社区基层人员在专业技能与素养上的局限性,在把握总体目标的前提下寻求社区规划师团队或其他专业力量的帮助十分必要。

2.2 社区更新组织确立

基于资产地图,可以快速把握社区的社会关系网络现状,并确定社区更新组织的主体构成与优先级。从既有经验来看,以居民委员会为核心、依托党建平台协调多利益主体的模式在统筹推进专业力量、市场力量、公共机构与在地居民的关系网络建设中展现了强大力量,未来随着市场力量逐步加入老旧社区更新事业,有必要进一步释放更新组织在战略引领、平衡多方利益中的作用。与此同时,更新组织的建立也要注重程序的规范性与合理性,加强其决策的权威性,并在实施过程中提高公众参与技能的运用,准确把握社区成员意愿,以减少后期执行过程中的阻力。

2.3 展望及行动计划制定

2.4 规划实施与评估

上海辽源花苑社区更新项目是有社区规划师参与的更新项目,项目中提出的破除围墙策略不仅有效提高了社区空间品质、增强了居民的认同感与归属感,更是直接推动了社会资本、物质资本等资产的活化与增值。

辽源花苑社区更新项目由上海江浦路街道办事处发起,并委托街道社区规划师团队负责具体更新事宜。项目占地面积为1.24 hm2,总建筑面积为2.5 万平方米,涉及户数427 户。改造区域由空间上相互独立的三个社区( 铁路工房、辽源西路190 弄和打虎山1 弄社区) 组成,这些社区被高约5 m 的围墙分隔。与其他老旧社区一样,辽源花苑社区面临着道路连续性差、公共空间缺乏、停车设施不足、环境品质不高,以及生命通道被占用、私搭乱建等问题。更为棘手的是,围墙对空间的分割在事实上削弱了三个社区优化改造的潜力,其中辽源西路190弄和打虎山1 弄因难以实现规模效应而陷入物业失管的境地,造成了资源浪费与社会总福利的下降。

与此同时,社区规划师团队发现辽源花苑社区具有以下资源与优势：①公众参与意识较好,社区居民投身于社区事务的热情较高,此前已有睦邻家园中心志愿者工作基础,熟人网络相对发达;②社区隐性资产较为丰富,除去相当规模的违法建设用地外,还有面积约为700 m2 的闲置空间;③改造资金由江浦路街道办事处按照社会保障资金专项拨付,不存在资金压力。为避免“问题—响应—问题复发”的更新依赖困境,推进社区治理的良性发展,基于“资产为本”理论探索培育社区内生动力、激发资产增值并实现内涵式发展成为辽源花苑社区的自然选择。

3.1 基于日常事务绘制资产地图

“资产为本”理论并不回避社区存在的问题,它强调在行动之前对社区资产的有效识别与分析。由于长期以来与在地居民有着较为密切的交流和互动,对社区情况了解较为深入,社区规划师团队得以高效盘点社区资产。在日趋复杂的社区更新压力下,这种将资产地图绘制与居委会、社区规划师团队或其他专业力量的工作结合,以实现资产盘点日常化的方式可以充分发挥基层群众自治的优势,大大提高了资产地图的绘制效率。具体来看,辽源花苑的社区资产涉及以下内容：①物质资本,包括良好的区位( 位于中心城区,紧邻上海昆明学校总校与和平公园)、社区绿地与广场、社区商业、睦邻家园中心、非机动车棚及潜在存量空间等;②社会资本,包括江浦路街道委员会、五环居民委员会、业主委员会等社区组织与商业机构;③人力资本,包括老年、中年、青年等群体的个人技能与职业资源,以及社区规划师、志愿者等社区力量。与需求地图相比,这种对社区自身优势与资源的审视无疑增加了居民对社区生活的信心,有利于社区凝聚力的提高( 图 2)。

图 2 社区需求与资产地图

通过进一步分析发现,辽源花苑社区的社会资本基础较好,尤其在正式组织层面拥有良好的关系网络。物质资本虽然大部分处于价值饱和阶段,但是仍有显著的价值洼地—围墙( 在地居民称之为“打靶墙”)。“打靶墙”占据大量空间且被视为物理阻隔,长期以来其潜力均未被发现与释放。与此同时,社区组织、公共机构与在地居民之间因“打靶墙”产生了空间上的共情,换言之,“打靶墙”作为阻隔社区组织与机构、居民之间沟通交流的障碍,更多的是带来一种消极的作用,但它已经成为社区内部成员的一种物质和精神纽带。

3.2 联合多个利益主体共同成立“规划委员会”

通过分析得知辽源花苑社区具有较好的社区组织与机构基础,且有以社区规划师团队为代表的专业力量加持,因而社区更新组织建立的重点应是资源的整合,以形成由多利益主体组成的“规划委员会”②。该组织核心成员由江浦路街道五环居民委员会代表、原铁路工房—辽源西路190 弄—打虎山路1 弄业主委员会代表、社区规划师团队代表、楼长与志愿者代表、江浦路街道办事处与杨浦区房屋管理局代表等构成,是社区更新项目的规划、执行和管理者( 图 3)。

图 3 “规划委员会”构成

其中,五环居民委员会作为社区的基层自治组织,负责改造项目的组织、执行与管理,拥有更新事宜的决策权,但其行动仍需受到地方政府代理人—江浦路街道办事处和杨浦区房管局的约束与监督。社区规划师团队亦不再局限于充当绘图员或技术员,而是在参与规划设计之外更多地承担智库与利益协调者的职责。这种在社区事务与联结居民中的深度参与,使社区规划师团队在某种程度上得以对决策产生影响。业主委员会、楼长、志愿者等主要扮演着连通“规划委员会”与社区成员的中间力量,是信息交换、互动与反馈的桥梁,其中业主委员会在重大事务如物业引进、服务方选择等方面进行投票决策,而楼长与志愿者相对灵活,在居民意愿调查、目标反馈与协商及行动计划执行中发挥着重要作用。此外,“规划委员会”还引入物业公司、社区商业、公共机构等利益主体参与更新项目,真正践行了“以集体行动应对生活议题”。

3.3 制定社区展望及行动计划

在“规划委员会”的主导下,结合资产地图与需求调研、公众意见征询等,辽源花苑社区更新项目确定了共享、活力、绿色、健康的4 个规划目标及7 个规划子目标( 表 2)。

表 2 辽源花苑社区展望及行动计划

3.4 规划实施与资产评估

行动计划的执行意味着有形、可见的变化。由于计划制定阶段社区成员已在目标与计划上达成一致,执行期间遇到的阻力相对较小,辽源花苑社区更新项目从正式动工到竣工验收仅耗时约8个月,项目的完成速度不可谓不快。之后社区成员通过邮件、微信、现场征集等形式为新社区名称提供方案,最终票选确定了“辽源花苑”这一社区名称,并由社区书法名家书写社区牌匾,至此正式确立了“辽源花苑人”身份认同。

空间改造的完成激发了物业管理服务共享、业主委员会合并等行动的推进,并为进一步的社区认同感与归属感实现提高了有利条件。然而,行动计划的执行并非总是顺利,尽管在改造之后社区物业由辽源花苑物业公司正式托管,但是由于原辽源花苑三个独立的业主委员会无法正常运转,物业管理服务一度陷入困境。在此背景下“规划委员会”的监督与介入颇为及时,五环居民委员会党总支牵头与物业管理供应商代表、居民代表等成立临时的“党群议事会”,主动协调物业意愿、成本等细节,并通过月例会的形式就具体问题进行协调沟通,最终使物业管理走上正轨,物业费收缴率达到80% 以上。与物业管理相比,业主委员会合并受新型冠状病毒肺炎疫情影响而略为滞后,但依然于2020 年8月召开第一次辽源花苑业主大会,成功选举出7 名业主委员会委员,宣告辽源花苑社区融合的正式完成。

改造之后辽源花苑社区资产的增值体现在以下三方面：一是物质资本的融合与共享,主要包括交通系统的优化重组、公共空间的增加及社区环境品质的提高等;二是以社会关系网络为代表的社会资本扩展,尤其是非正式组织如楼长、志愿者与居民间的关系得到巩固;三是人力资本的丰富和发展,这主要得益于媒体宣传之下社区在商业、就业与居住方面的吸引力提升。此外,2020 年8 月辽源花苑被优先列入杨浦区适老化改造试点,改造惠及社区40% 以上的老年人,展示了社区资产增值的“滚雪球”效应( 表 3)。

表 3 辽源花苑社区资产变化

本文在梳理“资产为本”理论的基础上提出了老旧社区更新路径,并以辽源花苑社区为例验证了其在实践中的可行性,在一定程度上回应了现阶段社区更新依赖外部力量、重物质轻发展的问题。本文提出的更新路径并非是对既有实践的否定与颠覆,而更多的是一种优化补充与横向拓展,将有助于调动在地成员管理社区事务的积极性,以促成良性、可持续的社区治理,这与“十四五”规划提出的创新基层社会治理的目标相一致。与此同时,未来应继续推进社区更新投融资的金融制度创新、低效空间用途转用的规划适应及相关技术标准体系等的制度设计,以形成规划技术与政策工具的合力。

“城市与社会研究中心”（City & Society Research Center）由上海同济城市规划设计研究院与同济大学社会学系共同创建，致力于城乡规划与社会学等社会科学学科交叉领域的研究。中心以空间为视角，以上海为重点研究对象，推动多学科合作共同对新的研究方法以及新的城市问题进行研究与实验，并将研究成果运用到城乡规划和城市社会学等领域的实践、教学和科研中，以期为城市治理和城市规划的决策提供新的参考维度。