乡村振兴最大红利——农村闲置宅基地的利用与创新

我国现行的农村宅基地制度是在《宪法》框架下，由《土地管理法》等法律规范组成的。这一制度特征表现为“限制流转，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期占有”，在过去70多年发挥了公平分配住宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居、促进社会和谐稳定的基础作用。

在中国快速城市化的背景下，农民进城后没有退出宅基地，农村人口减少，农村建设用地反而增加。再加上现有宅基地制度的限制，农户难以通过流转等方式利用闲置宅基地，造成闲置宅基地数量增大于减的现状。为解决现有宅基地闲置问题，2018年一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，放活宅基地使用权。

宅基地闲置现象在我国各地区普遍存在，但各地闲置情况存在差异。任育锋等基于官方统计数据，构建农村宅基地总量估算方法，测算分析出我国闲置宅基地占比约19%，且农村人口流出的省份宅基地闲置比例较高。李婷婷等基于全国典型村庄调研，对全国宅基地闲置情况进行分析，发现宅基地闲置情况存在显著的空间分异特征。分区域看，东部村庄宅基地闲置程度最高，中部村庄最低；分城乡区位看，村庄离城市距离越远，宅基地闲置程度越高；分地形看，平原村庄宅基地闲置程度最高。

经济增长和城镇化造成的农村人口转移是宅基地闲置的主要成因，也有学者认为宅基地使用权流转机制不健全造成了宅基地较高的闲置率，还有学者认为宅基地管理制度是造成宅基地闲置的内在因素。此外，村庄规划缺失和混乱、生活方式变化、社会保障制度不健全等都造成了宅基地闲置。

宅基地制度从诞生伊始便具有居住保障的功能，在随后的发展过程中又产生了其他功能，对于宅基地功能目前并没有权威的划分，对其功能的划分也缺乏统一标准。大部分学者都认同宅基地所具有的居住保障功能以及财产功能，有学者认为宅基地还具有生产功能、社会保障功能、景观功能、生态功能、文化功能等。

宅基地的居住功能是宅基地最基本的功能，村集体将宅基地无偿分配给村集体成员，成员在宅基地上面建造房屋来满足生活居住需求。国家有义务为农民提供社会保障，由于经济条件不足，国家通过宅基地制度代替政府行使了社会保障职能。通过为农民提供土地的使用权，使其以房屋、土地进行自我保障。宅基地和承包地目前仍是广大农民安家立身之本，农户通过在宅基地上建造房屋，在承包地上种植粮食来满足居住和生存，因而宅基地具有保障功能。

宅基地的财产功能是随着社会发展逐步显现的。2007年《物权法》将宅基地使用权定义为用益物权，与一般用益物权不同，宅基地限制流转的特殊性质，导致宅基地的财产功能难以落到实处。早期大部分农户依赖宅基地的居住功能，没有交易宅基地的条件和需求。随着城市化的发展和农民进城落户，许多农户不再依赖宅基地的居住保障功能，而是希望将闲置宅基地作为私人财产与他人交易换取现金用于买房或者其他消费。尤其是近年来城郊和乡村发展迅速，产生了大量的宅基地需求，部分农民急于实现宅基地的财产功能。随着“三权分置”政策的发展，将原有使用权分离为使用权与资格权，各地区纷纷展开了关于宅基地使用权流转、宅基地抵押贷款等的试点和探索，宅基地的财产功能正在逐步显现。

宅基地的生产和仓储功能都派生于居住功能。农户建造宅基地用于居住，在居住过程中将部分闲置的宅基地利用起来进行农产品的生产活动，例如种植蔬菜、水果、农产品，养殖家禽、家畜，部分农村地区依靠自然资源优势还会进行特色产业的生产加工。对于这些生产后的产品以及一些农业器具，农户会将其储藏在宅基地，从而实现宅基地的仓储功能。

宅基地具有人文景观功能。区别于城市的现代化高楼，许多乡村仍保留特色的古村落建筑，这些建筑是农户依据当地地理条件和气候条件等进行宅基地上房屋和院落的建造，这些饱含当地文化的建筑形成了具有地区文化特色的人文景观。我国建筑历史悠久，拥有徽派、苏派、闵派、京派、川派、晋派等六大派系，这些古建筑作为我国历史艺术和文化的体现，是不可多得的人文景观和文化瑰宝。对宅基地进行利用时，应当尽可能对其进行保护，发挥其景观功能。

宅基地具有生态功能。宅基地属于集体建设用地，但在生活中并非全部用于建设。迫于生计和勤俭节约的美德，农户高效节约集约利用自家宅基地，在宅基地主体区域建造房屋，而在其余部分种上蔬菜、果树等经济作物自用或者贩卖，还有些年纪大的农户喜欢在门前养些花草树木。这些植物造就了宅基地的生态功能。

“旅游+”模式主要是将宅基地和其他土地结合改造成一片旅游区，通过吸引游客进行游玩和消费，以旅游产业为主要依托，带动其他产业发展，形成多产业发展的综合模式。对于这一模式下宅基地的多功能开发利用，应遵循保护优先原则，不能对宅基地进行大规模拆建，而应该进行修缮和小规模改造。不能只追求经济利益，还要注重生态效益、文化效益、社会效益等。根据旅游区主要特点可以分为农业旅游、文化旅游和生态旅游3类。

农业旅游模式主要特点是宅基地结合农用地，打造农业区吸引游客前来观光度假，租赁闲置宅基地将其改造成特色民宿、手工作坊、农家乐餐馆、农副产品店等经营场所。通过旅游带动农产品的销售，还能够提供一定量的就业岗位，同时高效利用宅基地，发挥其保障、财产、生态等功能。

文化旅游的核心是文化，以扎根在某一区域的特色文化为依托发展旅游业，通过对传统建筑形式的宅基地进行保护和修复，最大化地保留当地文化底蕴和地方特色，同时结合当地的农耕文化、美食文化、非物质文化等特色旅游资源，吸引外来游客游玩观光消费。常见的古村落和古建筑等具有深厚的文化色彩，应遵循保护优先的原则，不能对宅基地主体进行大规模拆建，而应进行修缮和小规模改造，还要注重对村落的文化保护，深入挖掘地方特色和文化内涵。

生态旅游模式多见于山区，形成以生态为核心竞争力的旅游模式。客源主要针对要体验山区生活、渴望呼吸新鲜空气的城市人群以及避暑休闲的旅游人群。充分利用山区高植被覆盖率和高含氧量的有利养生资源条件，开展森林氧吧、观光果园和民宿休闲等旅游项目，供游客在森林中沐浴氧气，放松心情，深度体验山区农村的良好生态环境。

特色产业模式的主要特点就是依据当地自然特色，因地制宜地对宅基地进行利用，将闲置宅基地利用与特色产业发展有机结合，以特色产业和产品为基础，将闲置宅基地作为生产加工仓储的场所，形成持续的经济带动效应。多见于企业与农户合作的形式，也有村集体自己投资发展的。按照产业的不同，可以划分为特色农业、特色制造业2类。

特色农业模式的主要收入来源是农产品的生产和销售。通过种植特色农作物，例如有机蔬菜、有机水果等，形成良好的口碑和品牌效应，吸引城市居民前来购买，拉动农村经济发展。宅基地在这一模式中可以改造为农产品展示馆、农产品加工工厂、办公室等商业经营场所，也可以作为仓库和住宅等其他场所。

特色制造业模式是将宅基地作为加工制造场所，将当地特色产品进行制造加工，该模式下将宅基地利用为住宅、仓库、工厂等综合性场所。以浙江省杭州市余杭区中泰街道紫荆村为例，该村被誉为中国苦竹之乡和竹笛之乡，竹笛、竹箫的加工制作、销售是该村村民的主要经济来源。村民依据当地独有的苦竹，将宅基地改造为集居住和竹笛生产、加工、制造、仓储的综合性场所。

平台交易模式是由政府或者企业牵头搭建宅基地交易平台，宅基地使用权放到交易平台上进行流转，出租给他人的模式。这一模式常见于城郊地区，许多外来务工人员进城打工，产生了对房屋的居住需求。由于城区房屋买房和租房价格过高，会选择在城郊租赁房屋进行生活，而城郊地区的很多住户由于外出或意在城内购买房屋等原因，宅基地闲置浪费，选择将宅基地流转出去。远郊地区也有一定的交易需求，外来人员可以通过宅基地交易平台租赁宅基地用于居住或从事生产加工、开发经营等活动。安徽省合肥三十岗地区“共享农房”就是这种模式，采取政府与企业合作，出租者利用企业互联网平台的信息整合和共享，将闲置宅基地信息放到平台上。这一模式有效利用了闲置宅基地的同时带动了农村二、三产业的发展。

宅基地退出模式就是农户通过自愿退出现有宅基地换取城市商品房、安置房或者现金等财产，村集体收回宅基地，并对退出后的宅基地进行重新规划利用的行为。对于退出后的宅基地主要有以下几种用途：一是通过复耕、复绿等土地整治活动转为农用地或生态用地；二是将宅基地转为储备的集体经营性建设用地，未来可用于乡镇企业或者城乡建设用地增减挂钩等项目；三是保留原有宅基地及附属的农房，进行统一管理，分配给具有宅基地取得资格的村集体成员或承租给外来人员居住。

农户宅基地闲置的原因多种多样，有举家外出务工的，有定居城市不回来的，也有一户多宅和建新不拆旧等因素。因此，不同农户对于闲置宅基地利用产生了分歧，部分农户愿意出资对闲置宅基地进行商业化改造，另一部分农户不愿出资进行商业化改造，少数农户即使企业、政府帮忙出资也不愿意进行宅基地改造。即便村民都愿意将闲置宅基地利用起来，选择何种模式仍难以达成共识。如果不能协调各农户意愿进行统一改造，仅几家几户的改造利用意义不大，不仅难以实现规模化经营和产业带动，而且可能引发农户间的矛盾和纠纷。

很多村落想要对闲置宅基地进行利用，在协调各农户和村集体意愿后，发现村落内缺乏旅游化条件、宅基地流转市场或项目资金等因素，无法借鉴现有利用模式。我国大部分农村地区都缺乏自身特色，还有部分农村不仅宅基地大量闲置，还存在农田荒废、生态环境差等问题。既无法结合农业、生态、文化等发展旅游化模式，也无法发展特色产业。这些村落由于自身缺乏各项闲置宅基地利用硬性条件，难以对闲置宅基地进行开发利用。

对闲置宅基地进行大规模改造不仅涉及宅基地本身，还要整合周边环境和资源，建设停车场、服务中心等综合设施，改造供水供电等生活服务配套设施。在改造过程中，需要对集体建设用地进行开发利用，还有可能涉及土地用途变化和土地规划的调整，需要进行项目开发审批。农户和宅基地使用权人为了利用宅基地从事小规模的生产经营活动，也需要对宅基地进行商业化改造，宅基地本身建造质量参差不齐，安全情况难以核准，加之消防条件和卫生条件不达标，难以获得经营许可证。

从全国范围来看，各地区闲置宅基地利用模式同质化严重。某一地区利用模式试验刚取得一定成效，其余地区便纷纷效仿，这种效仿只注意到了模式，并未结合自身文化和特色，缺乏合理的规划和战略设计，导致仅一个市（县）内就可能存在几个相同利用模式的村庄。这些风格样式和发展定位相似的村庄同质化现象严重，会使有限的游客分流出去，与其他村庄产生激烈的竞争，一旦遭遇游客不足的风险就会造成资金入不敷出、前期投入收不回来的结果。

宅基地依据地理位置可以划分为城中村、近郊地区、远郊地区和偏远地区，依据经济发展水平可以划分为发达地区和落后地区。宅基地功能有着较为明显的空间分异特征，距离城镇越近和经济越发达的地区，财产功能越强，而保障功能和生态功能越弱。因此，应根据区域特点应用不同的宅基地利用模式。对于城中村、近郊地区和发达地区，宅基地流转和租赁需求高，市场极为活跃，对宅基地的利用多以居住功能和商业功能为主，将宅基地通过交易平台流转后出租作为主要利用模式。远郊地区、偏远地区和落后地区往往生态和人文环境较为良好，适宜结合生态、农业、文化等发展旅游产业。部分具有鲜明特色产业的地区称为特色产业区，对于这些特色产业区则应充分发挥当地的资源优势，因地制宜地发展特色产业。

闲置宅基地利用涉及地方政府、村集体组织、农户以及市场经济主体等多方利益。实现闲置宅基地利用需要投入大量资本，许多农户将自家宅基地用于商业、农家乐、生产、民宿等经营活动，但这些经营活动体量较小，不仅无法形成产业带动其余农户发展，也无法提供较多就业岗位。实现宅基地多功能利用不能仅靠农户自身，需要结合其他利益主体，形成政府、市场经济主体、村集体和农户共同参与的多主体合作开发模式。由地方政府进行全面规划布置，并牵头引入市场资本与村集体合作，鼓励农户充分利用闲置宅基地，引导农户积极参与宅基地开发，实现“统一组织、一体化发展、专业化管理、规模化经营”。地方政府充分发挥好引导和管理的职能，市场经济主体则提供资金与岗位，农户提供宅基地和劳动力，村集体则居中积极协调各方利益。

现有宅基地利用模式较少，容易产生同质化现象。例如，旅游业竞争性大，特色产业模式对宅基地本身区域要求高，共享农房模式局限于发达地区和市郊地区，因而需要探索出宅基地利用的新模式和新功能。近年来兴起的乡村养老产业和艺术创意村，属于新模式的探索。养老产业由政府组织租用闲置宅基地，打造为包括食堂、书吧、洗衣房、卫生服务站等综合养老服务社区，除居住功能外增加了养老保障功能。艺术创意村最早来自艺术家租赁农户的闲置宅基地用于艺术创作，后来吸引了更多艺术家的加入，对整个村进行涂鸦创作，形成了艺术创意村，吸引外来游客。在这种模式下，宅基地发挥了财产功能和景观功能，艺术家能发挥灵感，农户也能获得经济收益。

目前，多数地区村庄规划尚未编制或编制深度不够，缺少对用地布局、设施配置、产业规划、生态保护等方面的总体统筹安排。村庄规划的目的是完善农村生产生活、交通居住条件和基础设施。闲置宅基地利用应在村庄规划指导下安排各项基础设施建设，从而解决项目开发审批困难的问题。发展战略是指引村庄长远发展的理论体系，明确发展目标，指明发展点。结合发展战略选择闲置宅基地利用模式，找到村庄的优势和不足，发挥村庄自然和文化特色，避免同质化发展模式。