“行政和解”知多少

      理论界对于“行政和解”的整体化研究较为缺乏，国内对于行政和解的概念尚无统一认定。此前，基于对行政诉讼和解和行政复议和解的研究，学者将行政和解定位为一种行政争议的纠纷解决方式，认为行政和解包括行政诉讼和解、行政复议和解，而不包括执法过程中的和解。

      而在《行政和解办法》公布后，有的学者认为行政和解是行政复议和解、行政诉讼和解与行政执法和解的上位概念，而证监会《行政和解办法》实际属于行政执法和解；也有的学者认为，行政和解的行为和性质发生了变化，从原来作为一种侧重于行政复议和行政诉讼的纠纷解决机制而存在，变化到作为一种行政方式而存在。

       尽管理论界对于行政和解存在较大的认知差异，人们对于行政和解也已取得较多共识，包括：第一，行政和解其中一方当事人是行政主体；第二，行政和解发生在行政主体和行政相对人之间，一般不涉及第三人作为直接法律关系主体的情况；第三，行政和解过程注重协商、沟通、妥协和让步；第四，行政和解的目的是通过达成行政和解协议以实现特定程序的结束。

       法律法规层面，我国明确规定了行政复议程序中可以达成和解。2007年颁布的《行政复议法实施条例》第40条规定，相对人对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。但该条例没有对行政复议和解的具体程序、法律后果等进行规定。

      适用条件：根据上述规定，行政复议和解的范围是行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为。申请人与被申请人须向行政复议机构提交书面和解协议，且和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益。

       期限：根据上述规定，提起行政复议和解的时点应在行政复议决定作出之前。根据《行政复议法》第31条的规定，行政复议案件的审理期限是60日（特殊情况下可以延长30日），因此申请人和被申请人应在上述期限内达成和解协议。一旦超过期限，行政复议机关应当作出行政复议决定。

      法律后果：根据《行政复议法实施条例》第四十二条第一款第（四）项，经行政复议机构准许达成和解的，行政复议终止。

      实践中，依据《行政复议法实施条例》第四十二条第一款第（四）项终止行政复议决定的情况较少；更多的情况是，申请人与行政机关经协商达成和解后申请人自愿撤回行政复议申请，而行政复议机关按照该条例第三十八条同意撤回的，以第四十二条第一款第（一）项为依据终止行政复议。行政复议机关以制作行政复议终止决定书方式结案。

      我国现行法律并未对行政诉讼过程中的“和解”进行明确我国早期明确规定行政诉讼不得调解（1989年《行政诉讼法》第50条）。禁止调解的适用主要是因为，受大陆法系行政法理念的影响，“公权力不可处分”原则占据重要地位，如果允许行政机关通过调解与行政相对人“讨价还价”，则有违“公权力不可处分”之原则。目前《行政诉讼法》中仍未明确规定和解，但该法规定了原告可以申请撤诉，此外在2014年、2017年《行政诉讼法》两次修订后，虽然该法原则上仍禁止调解的适用，但在行政赔偿、行政补偿等案件中给予法院可以调解的空间，实际上为行政诉讼和解留下了关键的入口。

      实践层面，随着行政纠纷日益多元化和复杂化，仅通过刚性的传统方式难以实质性地解决行政机关与相对人之间的争议。法院开始逐步探索促成双方当事人各自让步，以达成和解协议的方式来解决行政纠纷，法院的这种做法实质上就是一种调解行为。为了规避《行政诉讼法》对调解的禁止性规定，实践中法院运用“和解”“协调”“协调和解”等措辞来表述上述做法。

     我国司法领域逐步倡导用和解的方式解决行政争议。2007年最高人民法院在《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中提出，对行政诉讼案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解，创新诉讼和解的方法，完善行政诉讼案件和解工作机制。

      在各地审判实践中，法院以和解方式（实际表现为相对人撤诉的方式）结案的数量非常多，各地也相继出台了相关文件，例如2006年12月山东省高院出台的《行政诉讼和解暂行规定》、广东省高院出台的《关于行政案件协调和解工作若干问题的意见（试行）》，2007年4年上海市高院发布的《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》等。值得一提的是，上海市高院于2018年成立了行政争议多元调处中心，并发布《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》。目前各地都在力争较高一审行政案件和解撤诉率，努力实现“官了民了”“案结事了”。

      在《和解办法》出台以前，我国相关法律文件中虽未明确使用“和解”、“协商”等措辞，但已经赋予了行政机关在一定条件下通过与行政相对人协商以实现特定行政管理目标的权力，体现了行政执法和解的理念。

      2012年《行政强制法》第42条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”

      在具体行业监管的法律规定中，也有体现行政和解含义的规定。例如：2008年《反垄断法》第45条规定，对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中止调查；经营者履行承诺的，反垄断执法机构可以决定终止调查。《中华人民共和国海关关于<中华人民共和国知识产权海关保护条例>的实施办法》（2018年修订）第27条第3款规定：“知识产权权利人与收发货人就海关扣留的侵权嫌疑货物达成协议，向海关提出书面申请并随附相关协议，要求海关解除扣留侵权嫌疑货物的，海关除认为涉嫌构成犯罪外，可以终止调查。”

      2015年2月，经国务院批准，证监会制定发布《行政和解试点实施办法》（证监会令第114号，下称“《和解办法》”），同时证监会会同财政部联合发布《行政和解金管理暂行办法》，主要从行政和解的适用范围与条件、行政和解的实施程序、行政和解金的管理和使用等方面进行了规定。两个办法的共同实施标志着我国证券期货领域正式试点行政和解制度。

     2019年12月，新修订的《证券法》（下称“新《证券法》”）在总结证监会行政和解试点经验的基础上，正式从法律层面确立了证券行政执法和解制度。新《证券法》第171条规定：“国务院证券监督管理机构对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人书面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的，国务院证券监督管理机构可以决定中止调查。被调查的当事人履行承诺的，国务院证券监督管理机构可以决定终止调查；被调查的当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，应当恢复调查。具体办法由国务院规定。”

     为配套落实新《证券法》的规定，证监会起草了《证券期货行政和解实施办法（征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”）并于2020年8月向社会公开征求意见。从该《征求意见稿》的内容，可以看到鼓励行政执法和解适用的发展趋势。

     2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》明确提出，“改进和创新执法方式，加强行政指导、行政奖励、行政和解等非强制行政手段的运用”。

      行政执法和解是指，行政机关在涉嫌行政违法行为调查处理过程中，通过行政机关与行政相对人协商，采取由行政相对人履行一定义务等方式，就被调查行为的处理达成一致，并相应的终止涉嫌行政违法行为调查程序。

      启动：一般而言，行政执法和解由相对人提起，并提交书面申请。现行规定没有明确赋予行政机关行政执法和解的启动权，但从《征求意见稿》删除了证监会不得主动或变相提出和解建议的规定来看，今后可能并不禁止行政机关通过适当方式传递行政和解意愿。行政执法和解的启动必须建立在一定调查基础上，提起行政执法和解申请的终点一般是在行政主体正式作出行政行为之前。

      协商：在行政机关受理行政执法和解申请后，双方在一定期限内，就相对人涉嫌违法情况、相对人给社会造成的危害、相对人愿意承担的和解金数额、相对人愿意采取的其他纠正涉嫌违法行为以积极消除、减轻危害后果的措施、行政执法和解协议的内容等进行协商。协商应当当面进行。

签订行政执法和解协议：行政执法和解一般包括如下内容：和解的事由、相对人缴纳和解金的数额和方式、相对人对涉嫌违法行为进行整改以及消除、减轻涉嫌违法行为所造成危害后果的其他具体措施；履行和解协议的期限等。

     法律后果：签订行政执法和解协议后，行政机关中止对案件的调查；相对人全面履行行政执法和解协议的内容后，行政机关终止案件的调查。

      如和解协议达成后，相对人不履行和解协议的，和解协议无效。行政执法和解协议属于行政协议，如行政机关无正当理由不履行行政和解协议的，相对人有权以行政复议或行政诉讼方式救济。

      行政复议和解、行政诉讼和解已在实践中有较为广泛的运用，而行政执法和解在立法和实践层面仍处于探索阶段。如行政执法和解这类创新执法方式被大量、灵活运用，行政执法和解在提高执法效率、节约执法资源、恢复市场秩序等方面的优势作用将得以充分发挥，我国的行政执法水平也将不断得到提升。