全国碳排放交易体系系列2---顶层法律设计

昨天和大家分享了全国碳排放交易体系系列的第一部分：法律体系的意义与作用

今天和大家分享第二部分：顶层法律设计

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碳排放权交易作为一种强制的政策性市场，需要依托法律法规保障政策的强制力和约束力，明确碳排放权交易各个要素和各相关方的权利义务，指导和规范市场主体的行为。

全国碳排放权交易的法律体系设计，以法律法规为基础，通过规章、规范性文件和技术标准对碳排放交易体系有关制度安排进行细化，并建立了碳排放核算、报告与 核查制度、重点排放单位配额管理制度、市场交易相关制度等。 

全国碳排放权交易应当出台高层级的立法，保障碳排放权交易约束力的强制性，保障司法救济的有效性，并从根本上明确碳排放权的法律性质、确立碳排放权交易制度的合法性。

首先，顶层法律应当保证其法律层级，确立碳排放权交易制度的法律地位和碳排放配额的法律属性，保障碳排放权交易的运行环境稳定化和法治化。

其次，其法律层级需要满足设立必要的行政许可、保障一定强度的处罚确保履约 的约束力。

第三，应将碳排放交易体系各项要素通过法律、法规的形式确定下来，作为后续出台详细规则的依据。

第四，应明确相关方的权利和义务、各监管部门的职责分工、配额有偿分配收益的使用途径，确立交易机构和核查机构的资质管理制度、信息披露制度，保证体系 的透明性。

根据国内外的政策实践，顶层法律设计的最大挑战在于法律层级。从国外实践经验来看，高层级的法律基础是其政策约束力的有力保障，也是处理碳排放权交易违规行为、解决碳排放权交易相关纠纷的有力依据；而我国试点碳排放权交易建设却呈现“政策先行、立法严重滞后”的特点，以地方政府规章等形式作为碳排放权交易建设和运行主要依据的国内部分试点，在相关规则——尤其是履约规则的设立和执 行方面，往往面临巨大阻力。

高层级立法缺失可能会导致碳排放权交易公信力不足，碳排放数据核算、报告与核查工作难以有效开展、履约工作推进困难、违约惩罚依据缺失等，增加了碳排放权交易运行的风险。只有通过较高层级的立法，从法律上明确碳排放权交易主管部 门的职责，明晰参与各方的权利与义务，提高对违法违规行为惩处力度，才能确保体系的顺利运行，促进市场制度健康稳定发展。

因此，顶层法律的法律层级选择是首先需要重点考虑的问题，需要在立法需求和立法难度之间做出权衡。一方面，应当明确顶层法律的层级所应满足的需求：

1、能够针对配额分配和清缴制度、碳排放核查机构资质制度和碳排放权交易机构资质制度设立行政许可。

2、设立足够高的处罚力度，低层级法律法规受《行政处罚法》、《立法法》等高阶法律的约束，难以对重点排放单位施加足够的履约压力，难以保证体系的强制性。

3、定义碳排放权的法律性质，避免全国碳排放交易体系的行政性质过强而法律地位低下。

4、规定各利益相关方的权利义务，明确政府各相关部门的职责分工。

另一方面，比较 《立法法》对人大（及其常委会）所制定的法律，国务院的行政法规、 决定、命令，以及国务院部门规章法律、行政法规部门规章等不同层级法律法规的效力和内容的差异，尤其在设立行政许可和行政处罚额度方面的差异，国务院部门规章的层级不能满足全国碳排放权交易顶层法律的需求。

其次，应针对配额分配方法、抵消机制、温室气体排放数据监测报送与核查、市场调节、连接等重要环节，设置细致的可操作性强的指导性法规，来规范相关方的行为，保障碳排放交易体系的顺利、有效运行。其中需要着重注意配额分配方法、配额的法律属性和会计准则、拍卖收益用途、监管部门职责等容易引发争议的要素， 确保其透明性和强制性。

全国碳排放交易体系系列的第二部分的内容就分享到这里，明天和大家分享第三部分的内容：碳排放核算、报告与核查制度建设  

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