【思享】秦鹏、杨景晖:政策工具视角下绿色产品标识制度的构建

发布于 2021-09-16 07:05

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作者：秦鹏，重庆大学法学院教授。
         杨景晖，重庆大学法学院硕士研究生。

原文来源于《南京工业大学学报（社会科学版）》2021 年第 4 期，内容以刊物发表版本为准。

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摘要：绿色产品标识制度的目标，是在解决功能分割模式下产品环境标志制度弊端的基础上实现对绿色消费和绿色生产的有效引导。以政策工具视角审视绿色产品标识制度的运行机制，可将其分为向消费者传递产品环境状况的信息工具和强化市场诱因、修正越轨行为的补强工具两个维度。就信息工具的构造而言，在信息收集端需实现评价标准制定过程的公众参与，在信息生成端需加强认证机构的声誉约束和完善不同层级标识的衔接机制，在信息接收端需通过有效宣传促使消费行为的转变。就补强工具的选择而言，政府采购工具和政府补贴工具能够强化绿色产品标识制度的经济诱因；外部规制工具和元规制工具能够实现对市场主体越轨行为的修正。

关键词：绿色产品标识制度；产品环境标识；绿色产品标准；绿色消费模式

产品环境标志制度曾被寄予为消费者提供环保信息、引导生产者开发环境友好型产品、塑造生态消费模式的厚望，但实施中却因标识繁多、标准不一、管理分散、社会认可度不高等诸多流弊而导致对制度初衷的偏离。有鉴于此，2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中提出“建立统一的绿色产品体系”的目标，将分别设立的各类环境产品统一整合为绿色产品。2016年，国务院办公厅印发《关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见》（以下简称《意见》），提出到2020年初步建立统一的绿色产品标识体系。目前，绿色产品认证试点工作已在浙江省湖州市进行两年，在其全面铺开之际，何种形式的政策工具构造能最大限度地将政策目标转化为政策现实成为必须回答的问题。基于此，本文从政策工具理论中抽离出信息工具和补强工具作为绿色产品标识制度的基本框架，通过对工具运行机制的分析，提出使其发挥最大效能的制度安排，力求为绿色产品标识制度的构建提供可行之策。

一、 现状与困境：

绿色产品标识制度

的产生背景


1. 我国产品环境标志概览

产品环境标志通过向消费者传递产品环境信息而引导消费者选购环境友好型产品，“是一种以市场为媒介、自愿性的以环境保护为最终目的的环境管理模式”。我国产品环境标志最早是通过制度学习从国外继受而来，之后为回应节能减排、食品安全等具体问题由各领域主管部门不断复制，最终呈现多头设立、种类繁复的现状，大致可分为如下几类。
一是影响最为广泛的中国环境标志。该标志于1993年诞生于国际环境标志运动的大背景之下，意指获证产品不但符合质量标准，而且在生产、使用和处置等过程中也符合规定的环境保护要求。中国环境标志归生态环境部所有，其认证工作最初由中国环境标志产品认证委员会负责，2003年转由中环联合（北京）认证中心有限公司承担。目前中国环境标志认证产品种类包括建材、纺织品、电子产品、包装用品、日化轻工用品等在内的96个大类。
二是节能、低碳产品标志。1997年颁布的《中华人民共和国节约能源法》中规定了企业可自愿申请产品节能质量认证，并在获证之后使用节能认证标志。2013年为控制温室气体排放和引导低碳生产、消费，国家发改委和国家认监委又制定了《低碳产品认证管理暂行办法》。节能产品标志和低碳产品标志分别表示使用该标志的产品在能源利用效率和温室气体排放量方面符合相应标准。目前，这两种产品标志的认证工作由国家市场监管总局主管、国家发改委指导、国家认监委组织实施，认证目录、认证依据及认证机构名录亦由上述部门共同确定。
三是食品类环境标志，包括无公害农产品标志、绿色食品标志、有机产品标志和森林食品标志。无公害农产品标志为回应食品安全问题而产生，意指获证产品在产地环境、生产过程和产品质量方面均符合农业农村部制定的标准和规范，其审核流程主要包括资料审查、现场检查、产品及产地检测和专家评审四个步骤。绿色食品标志以改善产地环境和提升产品质量为目标，意指获证产品系产自优良生态环境、符合相应生产标准并进行全程质量控制的优质产品，其产地环境及生产技术等各项标准由农业农村部制定，认证过程包括资格审核、现场检查、产品及产地检测等步骤。有机产品标志最初因接轨国际的需要而产生，意指获证产品为有机生产、有机加工的供人类消费和动物食用的产品，其认证目录和实施规则由国家认监委制定，认证过程包括材料审核、现场检查、产品检测、产地检测（或有）等步骤。森林食品标志因促进林业可持续发展的需要而产生，意指获证产品系优良森林生态环境中生产的食品，其认证工作由中国林业生态发展促进会负责，认证过程包括材料及现场审核、利益方咨询和同行评议等步骤。
四是由认证机构自行制定的环境认证标志。如中环协（北京）认证中心制定的表明产品环境友好型品质的绿色之星产品标志，中国质量认证中心推出的表明产品具备节能、节水特性的资源节约认证标志和表明产品符合环保要求的中国环保产品标志等。这类产品的认证规则可由认证机构自行制定，报国务院认证认可监督管理部门备案即可。

2. 功能分割模式下

产品环境标志制度

的效能减损

遵循专业分工、功能分割理念的管理模式虽曾产生过积极贡献，但同时存在流程琐碎、部门壁垒、整体效率低下等弊端。由不同管理部门或认证机构按不同标准分别对环境相关产品进行评判并颁发标志的做法，同样导致产品环境标志制度的效能减损。
其次，标志类别过繁的最直接影响是削弱环境标志的证明性特征，加重消费者的信息处理负担。理想情况下，消费者在作出绿色产品购买决策时应结合安全、价格、生活习惯等多方面实际，在产品的各个属性之间综合权衡。但“简单信息,消费者自然能够正确把握,对较为复杂的信息,消费者的理解或认知会出现错误,从而影响消费决策”。实证研究指出，不少消费者混淆了绿色生产和有机生产的区别。对繁多的环境标志，消费者往往无法识别各标志产品的特性而仅接受到其安全环保的共性，使提供精细化环境属性信息以引导绿色消费的制度目标落空。
最后，从生产者的角度看，将环境标志分而设之的做法不利于高质量环境产品的供给。一方面，在消费者难以准确区分各类标志的情况下，更严格的环境标准意味着更高的成本和更低的价格竞争力，生产者申请标准更高、规范更严的环境产品标志的内驱力将会下降；另一方面，分散的管理亦会导致企业的制度性交易成本增加。如无公害农产品、绿色食品和有机产品在认证中均有现场检查和产品、产地检测等步骤，但由于缺乏各类标志之间的结果采信制度而导致检查、检测的重复。投入端生产者需要为更高质量的环境治理花费更多成本，产出端却未必能得到消费者的认可，两端挤压之下导致产品环境标志对绿色生产的引导作用降低。

二、 信息工具与补强工具：

绿色产品标识制度的

政策工具维度

为解决环境产品标志制度运行过程中的困境，《意见》提出了以绿色产品整合分散环境产品的目标。该政策目标的顺利达成，有赖于政策工具的改进与重组。政策工具从各类政府项目中抽象而出，是一种可辨认的用以调动集体行动进而解决公共问题的方法。它决定了哪些主体将参与到项目启动后的实施阶段，决定了这些参与者在项目中的作用。由于每一项政策工具都有其独特的操作程序和提供机制，故通过分析一项制度中不同工具的性质特征以及彼此之间的交互网络，能够得出实现政策目标的可行途径。以政策工具视角审视绿色产品标识制度，可将其分为向消费者传递产品环境状况的信息工具和强化市场诱因、修正越轨行为的补强工具两个维度。

1. 信息工具之维

信息工具是运用信息解决公共问题的规制方式，即政策制定者通过信息传播使自身成为社会网络或信息连接的中心节点进而引导信息受众的行为。信息工具并不直接改变或干预交易本身，而是以信息供给平衡交易双方的力量，通过“交流”和“引导”方便目标群体进行理性行为选择。当公共问题系由信息获取成本过高或信息不对称导致，且政策受众无组织地广泛散布时，信息工具的成效尤为显著。
菲利普·纳尔逊（Phillip Nelson）以消费者获取产品信息的难易程度为标准对商品进行了“搜寻品”与“经验品”的区分。在此基础上，有学者进一步作出了“信任品”的区分，意指除非经过高成本的检测，否则即便通过正常的使用途径也难以获知其产品信息的商品。绿色产品的内涵包括两个方面，一是品质高、易用性强的好用、耐用产品；二是在全生命周期中符合资源能源消耗少、污染物排放量低、低毒少害、易回收处理和再利用的环保产品。这两种特性在消费者购买之前均无法被感知，需要经过长时间的使用甚至专业机构的检验才可被印证，故绿色产品兼具“经验品”和“信任品”的特征。“当用物理维度描述一个复杂商品的质量状况变得困难时，认证标志等非直接表明质量状况的信息将成为必要”。以绿色标识为表现形式的信息工具在此种信息不对称且受众广布的交易环境下具有推进公平交易、促使交易主体自律且成本低廉的优势，其通过政府信息收集形成各领域绿色产品的既定标准，并经第三方认证机构的技术背书，将复杂的产品环境信息精简集中形成统一标识，从而把绿色产品从“信任品”和“经验品”转变为“搜寻品”。同时，信息工具还具有价值倡导的宣传功能，通过有意引导促使消费者做出环境友好的购物选择，形成对绿色生产模式的间接激励。

2. 补强工具之维

信息工具的运用并不直接在当事人之间造成权利义务的创设或消灭，其向生产者提供的经济诱因亦取决于社会整体的环保支持意愿，短期内难见成效。故对绿色产品标识制度进行分析时仅将目光聚焦于消费者是局限的，还需综合运用其他市场工具和规制工具，对绿色产品标识制度的经济刺激力度和制度强制性进行补强。
就经济诱导而言，采用绿色生产技术导致的产品价格溢价是对生产者的重要激励，但是实际运行中需要政府的促进，一方面，该种激励方式具有难以预测的缺陷，其无法保证消费者在未来若干年内持续购买绿色产品；另一方面，绿色标识产品因生产标准的更高要求使其相较于普通产品售价更高，在一定程度上会限制消费者的积极购买态度转向实际购买行为。因此，以政府采购和财政补贴为代表的市场工具能给予生产者市场准入的明确信号和未来收入的稳定预期，进而增强其申请绿色产品标识的积极性。
就制度强制而言，绿色产品标识的获取意味着终端产品的售价提高和优惠政策的享受资格。在市场环境中，生产企业和认证机构的逐利目标决定了绿色产品标识认证的舞弊寻租、获证企业后续生产的标准降低及未获证企业标识冒用等违法行为的驱使动机长期存在。在短期收益驱使下，“竭泽而渔”的违法行为造成虚假信息掺入，进而导致绿色标识产品领域的“柠檬市场”，将守法经营者排挤出局的同时，也动摇了消费者对整体绿色产品标识的信任基础。为确保绿色产品标识能持续稳定地向消费者输出准确信息，运用强制力的规制工具成为必须，其中外部规制工具通过强制性和惩罚性的法律措施架构了各当事人的行为框架，元规制工具则促使规制对象针对公共问题作出内部回应而确保绿色标识产品后续生产的持续合规。

三、 绿色产品标识制度中

的信息工具构建

1. 信息收集：

标准制定的公众参与


绿色产品标识制度中信息收集程序体现为采集技术信息、收纳各方意愿而制定绿色产品评价标准的过程。由于评价标准采取“定性+定量”的制定方式，通过有效公众参与使标准制定者的信息收集和信息处理能力趋于最大，这成为制定最优标准、制度的前提。此外，绿色产品标识制度的后续实施，从消费端看取决于民众是否知情、认同，从生产端看有赖于广大生产者基于标准可达的预期而积极改进生产，故有效公众参与能够整合民众意见和不同规模生产者的分歧，增进消费者对绿色产品标识的认同而最终作出知情选择。《中华人民共和国标准化法》和《中华人民共和国标准化法实施条例》虽初步勾勒出标准制定的公众参与轮廓，然而此种“自上而下”的方式在实现参与对象的广泛性上有所欠缺，也难以做到制定程序对潜在参与者的持续开放。为此，以现代网络技术为载体，搭建绿色标识产品标准制定的公众参与平台成为避免表象式参与的可行选择。
在公开信息的范围上，应强化事前事中的信息披露，确保标准制定相关信息的有效流通。只有尽早掌握标准制定的背景、目的、主要评价指标等具体信息，各利益主体才能结合自身的诉求提出有针对性的意见，评价标准也才具备及时修改的余地。就参与对象的选定上，应明确中小企业的标准制定参与权，防止行业领先企业的标准垄断。在参与程序的设计上，应增加公众意见的回应机制，通过对回应时间和回应形式的明确规定，驱使标准制定机构对意见展开实质性考量。

2. 信息生成：

认证机构的声誉约束

与分层的标识

（1）认证机构声誉约束的强化

由认证机构对相关产品作出是否符合绿色产品评价标准的判断，是信息生成的途径。“消费者认可生态标签核发机构的信誉，对其判断产品在生产、使用和处置过程中对环境影响的专业知识保持信心，是生态标签计划得以成功的因素之一”。然而在市场环境中，认证机构和企业趋于利用现有资源获取最大收益，容易发生寻租问题。因此，《绿色产品标识使用管理办法》要求获证产品在使用标识时需同时注明发证机构的标志，以期通过信息工具对认证机构形成声誉约束。
声誉机制之威慑借助消费者的“用脚投票”而创设，深入作用于企业利益结构的核心部分，因而能有效阻吓潜在不法行为。若认证机构因违法枉行而在消费者中形成不可信任的印象，由该机构授予标识的绿色产品亦会因此招至否定性评价，最终导致其他绿色标识申请人取消与该机构可能存在的潜在交易。从制度核心上看，声誉机制的要义在于信息高效流通，故仅展示发证机构，对消费者而言尚难自发形成声誉评价，为此还需进一步的信息供给加以辅助，或是设立标准统一的认证机构信用分级机制，或是通过执法信息链接向消费者展示认证机构的惩处情况，这些都是对认证机构形成有效声誉约束的可行之选。

（2）分层标识配套政策的完善
对符合评价标准的产品授予统一标识，是信息生成的结果。根据《绿色产品标识使用管理办法》，绿色产品标识因产品绿色程度差异而分为基本标识和变形标识，其中，基本标识的授予对象是符合绿色产品评价标准的、在全生命周期内具备各种环保要素的产品；变形标识的授予对象是获得环保、节能、再生等部分绿色属性认证的产品。
除了为当前各类环境标识向绿色产品标识转化提供衔接渠道之外，分层的标识亦能缓和绿色生产和绿色消费之间的价格矛盾，在迎合消费者差异化的消费能力和消费意愿的同时，兼顾不同生产主体之间的技术水平差距，拓展了制度受众。为配合分层标识的有效实施，在制度设计上需建立变形标识向基本标识升级转化的具体操作办法，尤其需要明确二者之间的认证采信机制，避免变形标识持有者申请基本标识时的重复检验检测，防止新的制度性交易成本产生。同时，针对变形标识和基本标识二分的设计模式，在税收优惠、财政补贴等其他政策工具领域也需要对应形成阶梯式、差异化的配套政策，拉开不同等级绿色产品之间的优惠差距，从而对生产者形成有效、精准的激励。

3. 信息接收：

消费行为转变的信息诱导

绿色产品标识制度的关键在于消费者的选择性购买行为。然而即便消费者在事前接受调查时表示愿意出于环保原因而购买绿色标识产品，绿色标识产品的生产流程亦严格按照标准进行，但当实际面对诸多产品时，消费者却不一定选购带有绿色标识的产品。这种存在于消费者意识和行动之间的差异被称为生态消费领域的“态度—行为意向鸿沟（Attitude-Behavioral Intention Gap）”。因此，采取何种方式使消费者在识别和接受标识信息之后能最大限度地转变消费行为，成为绿色产品标识制度设立需要思考的重点。
为了强化消费者环境公民身份的塑造，有必要着手构建主体明晰、责任明确的公民环境教育制度，规定政府在环境教育工作中的主导责任，划分中央政府、地方政府、社会组织、企业及公民个人的环境宣传教育权利和义务，针对学校、家庭、社区等不同领域制定差异化的宣传手段，使其具有可操作性。在责任设置上改变目前环境宣传制度多采取倡导性、自愿性措施的现状，要求政府、社区和部分企业制定具体的宣传计划并遵照执行。在物质支撑方面将环境宣传教育工作纳入国民经济和社会发展计划，为环境教育工作配套必要的财政经费。最后在适当之时将实践中探索形成的绿色消费激励机制上升为法律规定，通过权威、稳定的制度安排和社会整体环保氛围的营造，逐步将绿色消费从个体行为转变为集体行为。

四、 绿色产品标识制度

中的补强工具选择

1. 市场工具对

经济诱因的强化

（1）政府采购工具
政府作为公益代表的特殊身份决定了其必须在环境保护方面发挥其他主体在采购中不可替代的特殊功能，在兼顾经济、社会的前提下需优先选择环境友善的产品。将政府采购工具运用于绿色产品市场，能够帮助和促进环保型企业的发展，加快清洁生产模式的铺开；也能够对个人消费产生导向性影响，强化绿色消费模式的塑造。
我国政府绿色采购领域曾长期使用“清单管理”的方式。2019年2月，为落实“放管服”改革的要求，财政部、国家发改委、生态环境部、国家市场监管总局联合印发《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》，绿色采购领域的“品目管理”方式正式确立。品目范围内的产品只需取得节能产品认证或环境标志产品认证即可获得优先或强制采购资格。“品目管理”的采购方式虽然降低了制度性交易成本，但并未将绿色标识产品纳入其中。因此，应尽快在国家层面的规范中明确绿色标识产品在政府采购中的优先地位，为今后该标识的推广做好准备。此外，针对一段时间内各种环境标识产品仍将共存的局面，在采购方式上可引入绿色权值法对产品的各种环保属性进行分类分项评分，以突出获得基本标识的绿色产品在全生命周期内符合环保要求的优势。待绿色标识产品规模壮大、具备整合其他环境产品的基础之后，应及时将对绿色产品标识优先采购或强制采购的相关要求上升至法律层面，向市场传递稳定、权威的信号。
（2）政府补贴工具
绿色产品要求消费者为其支付超过商品使用价值而用于环境治理部分的环境溢价，故在价格竞争上处于相对劣势。通过使用政府补贴工具，向生产者提供直接性的财产补贴或间接性的税费减免，能够为其分摊一部分环境治理成本，使企业产品的竞争力得以提升。从现有做法上看，湖州市目前对通过绿色产品认证的企业给予一次性奖励，在其购置环境污染责任保险时给予相应补助，绿色产品认定结果还与绿色金融项目挂钩，符合条件的绿色企业在贷款时能够享受一定金额的财政贴息。
政府补贴是实现产业政策目标的手段，对绿色产品生产企业的补贴目的在于通过对绿色新兴产业的扶持而最终实现改善环境质量的目标。出于对全产业链有效引导的考虑，除现有对生产环节的补贴外，还应探索对上游绿色产品研发环节和中游绿色产品物流环节的精准补贴。另外，目前绿色标识产品正处起步阶段，对中上游的直接补贴能促进该产业的快速铺开，但待其成熟之时，则应减少乃至取消对投资者的补贴，提高投资者的进入门槛，转而采取对消费者进行补贴的形式,在提高消费者福利水平的基础上刺激新兴产业产品的需求。

2. 规制工具对

越轨行为的纠偏

（1）外部规制工具
监管部门以威慑性策略修正市场主体行为，针对违法行为进行打击的执法活动是外部规制行为的典型。一般而言，有效的执法活动要求投入的执法资源能使执法者对被规制对象在特定时空下保持一定程度的压制。由于绿色产品标识管理牵涉多个环节，执法威慑难以在全生命周期内均保持高压态势，在资源有限的情况下，投诉举报制度和信用监管机制能弥补执法者信息收集能力不足的短板，通过执法资源的集中投放形成“以点带面”的威慑效果。
认证舞弊和标识冒用等违法行为除了会对社会公益造成损害外，亦会对同类产品生产者的经济私益造成冲击，加之认证具有较高的技术性和行业性，一些关键信息非内部从业者难以掌握，故投诉举报制度的设置能为执法活动的高效开展提供有益线索。目前关于产品认证和标识使用领域投诉举报制度的原则性规定见于《中华人民共和国认证认可条例》（以下简称《认证认可条例》）和《中华人民共和国产品质量法》之中，为使该制度的作用充分发挥，还需明确举报人的权利和受理机构的职责，同时对举报回复程序、举报人信息保护和有效信息奖励等方面进行细化，从而充分调动各方资源为政府规制服务。
建立信用监管机制实行分类监管是提高认证活动监管效能、“缓解有限的行政资源与繁杂的行政任务之间的冲突，实现行政资源优化配置”的创新手段。其具体操作由认证活动主管机关收集、归纳认证机构的检查信息、处罚信息以及举报情况等数据，按照一定指标体系开展分类评级，并针对不同类别的认证机构采取不同监管措施。为完善绿色产品认证机构的信用监管机制，需要在细化评级标准的同时构建各执法机构间的信息流通机制，保障评级的科学性和客观性。此外，认证机构的评级结果还可呈现于绿色产品标识之中，用于强化认证机构的声誉约束。
（2）元规制工具
区别于政府规制，元规制是指外部规制者有意促使规制对象针对公共问题作出内部式的、自我规制式回应。该手段将实质性的裁量权留给规制对象，促使他们制定自身内部的规制体系。元规制手段的运用以行业专家经验补充了执法者对绿色产品子域的信息欠缺，减轻了国家监管的财政负荷，将“多层多样的治理规则、多种多元的主体框架”纳入规制体系，造就“多元并存、相互借力”的规制模式。
现有规范中，《认证认可条例》和《绿色产品标识使用管理办法》虽初步勾勒出了绿色产品标识领域的元规制工具框架，但仍然存在进一步完善的空间。首先，应细化企业及认证机构自我规制的要求，以防该手段流于形式。如对认证机构的跟踪调查程序设置期限要求和记录存档要求，规定绿色产品标识的使用方必须将其制定的确保标识正确使用的管理措施向主管部门备案等。其次，探索链式规制模式，要求绿色产品标识的使用者通过合同关系确保先前环节符合环保要求。现代产业分工细化，上下游企业之间联动频繁，通过共同性、搭接性和跨越分段性的责任设计，可将规制目标贯彻于整个流程而不仅局限于某一分段。要求标识使用者采购符合特定要求的上游原料，在确保绿色产品全生命周期符合要求的同时，也可间接提升产业整体的环保水平。最后，宜明确监管的具体措施以强化政府扮演的后设角色。元规制手段能否奏效的关键因素在于规制者施加的外部监督的强制性和明确性。应明确主管部门通过定期调取、查阅相关资料等方式监督标识使用方执行自我规制计划的责任。另外，当主管部门有理由认为获证企业的产品不符合相关标准时，可指定其他认证机构对产品的生产流程进行检查，或要求该企业进行自查，由主管部门依据检查结果判断如何采取进一步措施。

五、 结语

绿色产品标识制度避免了政府对企业环境行为的直接干预，进而通过信息、声誉、利润、商谈等相对间接的方式促进企业环境表现的提升。信息工具的建构和补强工具的配合，正是保证绿色产品标识制度所蕴含之政策目标顺利落地的手段。透过表面，绿色产品标识制度所欲达成的实质目标是通过政策工具运行结构的合理安排，将绿色产品标识制度场域内的各参与主体串联进治理网络之中，并促使其效用最大程度发挥，形成政府运用规制手段维护市场秩序、市场依靠财产权逻辑对生产者和消费者形成有效引导、第三方认证机构通过专业技术满足社会需要、个体通过绿色消费反作用于绿色生产的共治模式。不同类型政策工具的具体建构和实际操作，仍需以此目标为指引而不断修正。

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