公共法律服务体系构建及律师业务拓展

    自党的十八大以来，围绕建设法治中国和中国特色社会管理体系，中央明确提出加快形成政府主导、覆盖城乡的基本公共服务体系；建立健全政府主导的维护群众合法权益保护机制，畅通群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。

为贯彻这一精神，提升基本公共服务水平和均等化程度，2012年7月18日国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。该《规划》阐明了公共服务的范围、项目、政策与原则，虽未明确将基本公共法律服务建设纳入国家基本公共服务体系，但为推进基本公共法律服务建设提供了重要的政策参考。

今年2月司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，提出“公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。具体包括：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。”该《意见》将公共法律服务体系建设纳入公共服务体系建设规划，纳入政府购买项目并列入财政预算，契合政府职能转变的大背景，体现了深化法治建设、改善民生以及创新社会管理的时代要求。

一、公共法律服务体系的内容、结构及思考

公共法律服务应该是一个外延开放的概念，其以公共财政为支撑，以满足公民基本法律服务需求为目的,采用政府买单、法律工作者提供服务、服务对象免费使用的服务机制。

(一)政府是公共服务的主导者，协调各公共服务提供者之间的关系

提供公共法律服务的主体并不单一，这关涉到各个主体间的分工与协作。政府作为公共法律服务的主导者，意味着应由政府机构负责公共法律资源的配置以及经费支出，并对法律援助者、律师、公证人员、基层法律服务工作者、法制宣传者、人民调解员等各个公共法律服务提供者的工作进行调整与衔接，整合各个公共法律服务工作部门资源及功能，并处理好司法行政部门与行业协会、法律服务机构之间合作与互动。

(二)公共法律服务体系为多元的运行机制

政府购买公共法律服务在国际社会已普遍存在，我国法治实践也已开始采用。但由政府购买公共法律服务并不是公共法律服务体系的惟一运行机制，政府亦可财政拨款设立法律援助机构、基层法律工作机构，解决日常的法律纠纷。公民对公共法律服务的需求是多样的，政府应当根据自身的财政能力、当地经济发展水平、公民法律需求的特点等,选择相应的服务运行机制,保持公共法律服务体系的建设水平与当地社会发展水平相适应、与公民法律需要相符合。

（三）公共法律服务体系应覆盖的领域

从地域上讲，公共法律服务应全面覆盖城乡；从内容上讲，应根据政府的财政能力选取对民生影响最大、公民最迫切需要法律服务的领域，而公民的法律服务需求也会随着时代的变化而变动。

(四)公共法律服务的监督机制

政府作为公共产品的采购方，应是公共法律服务质量的最终监督者与考核者。除此之外，虽然是政府买单，但作为消费者的公民亦可以对法律服务的质量进行评价与建议。

总之，公共法律服务体系应逐步形成政府主导、司法行政部门组织、法律服务行业实施、社会各界力量参与的多元化、网络化、动态化的服务新格局。

二、律师服务在建设公共法律服务体系背景下的创新与拓展

建设公共服务法律体系是党在新时期重点建设的目标，是建设法治中国、法治政府、法治社会的关键一环。作为法律工作者，律师应当发挥自身的专业优势,促成该体系的建成，并在此背景下,拓展、创新法律服务。

从全国各地建设公共法律服务体系的探索与尝试中可看出，律师服务不再局限于服务对象买单的法律服务，已拓展到政府买单、服务对象免费的公共法律服务体系运行机制。这意味着律师服务的对象、领域大大扩展，使许多原本无法承受法律服务费用的公民也成为了律师潜在的服务对象，尤其是广大基层群众、社会弱势群体。更值一提的是，律师进入信访、人民调解、社区工作等全新领域，且伴随着法治中国建设的逐渐深入、公共法律服务体系的建成与完善，会有更多的领域需要律师的参与。

为了更好地服务于公共法律服务体系的建设，拓展与创新律师服务的专业领域，律师服务应当首先以公共法律服务之公民需求为导向，认真研究各地政府制定的建设公共法律服务体系的政策，明确公共法律服务覆盖范围、对象及发展趋势,了解公民法律服务的需求，总结民间纠纷频发的特点，制定与公民公共法律服务需求相适应的法律业务。同时律师要提升服务意识和服务能力，并借助信息化时代互联网的优势，创新服务方式和手段。简言之，内容上多元，形式上创新，与公民公共需求相适应。其次，以公共法律服务之政府需求为导向。政府是公共法律服务的购买者，政府在特定时期有特定的任务与规划，律师事务所可以针对政府需求，量身定做法律服务，承担政府的部分法律宣传职能,提供法律咨询服务，增进政府与公民的理解，顺利推进政府工程。与此同时，推动政府购买公共法律服务制度建设，力争将法律服务列入政府采购目录，已经列入的项目要积极推动专项资金落实。再次，相较于法律服务，公共法律服务有其特殊性。公众作为公共法律服务的接受者，政府作为公共法律服务的购买者，律师应处理好与二者的关系,定位好自己在公共法律服务体系中的角色。一方面律师或律师事务所应当根据政府的政策要求制定相应的公共服务，加大宣传力度，吸引政府部门购买法律服务；另一方面要与公共法律服务的接受者进行良好沟通，了解其需求，在法律的维度内充分维护其合法权益。除此之外，公共法律服务的方式亦有其特殊性。比如律师主持人民调解、律师参与信访机制等形式，不同于律师站在一方当事人立场为其争取权益，需要站在相对中立的立场，充分理解法律、法规的本质，在公共利益与个人利益、个人利益与个人利益的博弈中作出公正的判断，用法律解决纠纷、维护权益，保证公平正义的实现。

当然，除了推动由政府购买法律服务外，亦可引导广大律师履行社会责任，开展公益法律服务活动,并创新公益法律服务活动形式，充分发挥律师在社会矛盾化解、法治政府建设、法律援助和法制宣传、社会公益活动等方面的作用和影响，最终促成公共法律服务体系的建成与不断完善。

（岳琴舫　全国律协行政法专业委员会）