解读《浙江省快递业促进条例》,监管约束的行业格局走向何方?

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我国首部快递业地方性法规审议通过。

                持之以恒推进邮政业高质量发展

2021年4月22日，根据《中华人民共和国邮政法》、《快递暂行条例》等法律、行政法规，结合浙江省实际情况，浙江省政府第70次常务会议审议通过了《浙江省快递业促进条例（草案）》（以下简称草案）。《草案》主要内容包括立法目的和原则、快递业促进和监督管理的体制机制、快递业促进保障、快递经营管理、数字快递、绿色快递、法律责任等七个方面。2021年5月28日，《草案》在浙江人大门户网站和地方立法网公布，向社会公开征集意见。2021年9月29日，浙江省十三届人大常委会第三十一次会议审议通过《浙江省快递业促进条例》（下称《条例》），并将于2022年3月1日起施行。由于《条例》和《草案》在部分具体内容的表述上略有变化，在下文中，我们将对差异部分进行重点解读。

（1）《条例》作为全国首部快递业地方性法规，《条例》为法治护航快递行业的高质量发展提供了浙江方案，为全国其他省市快递行业的良性发展起到了较好的示范作用，后续其他省份有望学习跟进；

（2）《条例》旨在保障快递员的合法权益以及推进行业高质量发展，并通过有针对性的派出机构、细化快递员权益保障方案等方式奠定监管基调，通过监管派费、推动快递产品分层和末端差异化定价、鼓励打破“包邮制度”等方式引导行业高质量发展；

（3） 《条例》进一步在监管机构、派费标准、快递末端收费、快递企业竞争等诸多方面都做了更加细致的规定，这将对行业价格战起到明显的遏制作用，我们预计行业竞争格局有望显著优化；

     《条例》强调了邮管局派出机构的管理主体身份

首先，在《条例》的第四条提出，“邮政管理派出机构按照规定职责承担快递业促进和监督管理的具体工作。

支持设区的市邮政管理机构在县（市、区）设置派出机构”。对比来看，《草案》的相关表述为“省、设区的市邮政管理机构设置的派出机构，按照国家和省有关规定承担快递业促进和监督管理工作”。在管理体制上，中国邮政管理体制为中央和地方双重管理，以中央为主，省（区、市）及市（地）邮政管理局由上级邮政管理部门与所在地人民政府双重管理，县一级原则上不单独设置邮政监管机构。2014年6月，义乌邮政管理局正式成立，这标志着全国第一家县级邮政管理机构正式成立。我们理解，这一表述的调整，可能是考虑到需要根据不同地区的具体情况，设置更加有针对性的派出机构，从而降低执法成本和政策损耗。

《条例》和《草案》就“规定职责承担快递业促进和监督管理的具体工作的责任主体”的相关表述对比；

《浙江省快递业促进条例（草案）》	省、设区的市邮政管理机构负责促进快递业发展和监督管理工作。省、设区的市邮政管理机构设置的派出机构，按照国家和省有关规定承担快递业促进和监督管理工作；未设置派出机构的，设区的市邮政管理机构可以委托县（市、区）交通运输部门实施监督管理工作。
《浙江省快递业促进条例》	省、设区的市邮政管理机构负责本行政区域内的快递业促进和监督管理工作，依法做好快递业公共信用信息管理工作。邮政管理派出机构按照规定职责承担快递业促进和监督管理的具体工作。支持设区的市邮政管理机构在县（市、区）设置派出机构。未设置派出机构的，设区的市邮政管理机构可以委托县（市、区）交通运输主管部门实施监督管理工作。

举例来看，长期以来，由于：

（1）义乌（及周边地区）较为完备的纺织服装等制造业产业基础；

（2）快递公司总部对加盟商存在管理边界，而不同地区的加盟商报价存在差异，进而衍生出跨区取件的“黄牛”，致使义乌快递单价不断走低，形成典型的“价格洼地”。

进入2021年以来，快递行业价格战愈发激烈，通达系进一步降低派费，2020年 4月，义乌邮管局通过：

（1）规定揽件价格；

（2）行政划分主要快递企业市场份额对义乌地区的快递竞争进行干预。从草根调研的情况看，义乌地区目前价格有所修复，竞争趋于理性。

鼓励电商提供差异化快递选择，包邮制度改进可期

条例第三十条：电子商务经营者应当在销售商品的页面标明提供快递服务的企业。鼓励电子商务经营者在快递经营企业、快件包装、定时派送、投递方式等方面为收件人提供个性化、差异化的快递服务选择。

3.1. 包邮制度改进的尝试，快递底层逻辑的变化

国内电商形成了包邮的传统，电商平台、商家、快递企业深度绑定。2006年开始，淘宝平台逐渐出现包邮产品，随后江浙沪包邮区开始成形，发展至今，电商购物中的大部分商品已实现全国包邮。包邮制度的存在将电商平台、卖家、快递企业深度绑定：1）电商平台希望保障稳定的快递体验，以京东为例的电商平台自建物流、而淘宝、拼多多则强化和快递品牌的合作关系；2）商家将快递费用作为自身成本，倾向于选择少量几个快递品牌合作，降低风险同时以规模效应压低发件成本；3）快递企业以争抢电商大客户为主要导向，提升市场份额和产能利用率，诱发快递企业间低价竞争。

《条例》进一步细化了快递员权益保障方案

我们对比《草案》的第四和第十九条来看，在《条例》的第四十~四十二条中，分别就快递员的社保问题、派费核算标准和快递员群体维权机制建设等方面进行细化。我们理解，保障快递员权益是本次《条例》的政策重心之一，而由于快递员权益受损是多重因素共同造成的，政策监管的路径也需要分阶段、有侧重进行。首先，我们暂不讨论产业链等深层次原因，仅从工作性质来看，快递员、外卖员、网约车司机等新业态劳动者，由于用工方式灵活、流动性高，社会保险参保率普遍不高，难以与企业直接确认劳动关系，难以简单纳入我国现行劳动法律调整。

对比美团、满帮、滴滴三家平台型企业，2020年全部员工人数（骑手、司机）为上市公司披露员工数的137、690、754倍，大部分员工与上市公司主体为劳务外包关系。以快递小哥、网约车司机、外卖骑手为例，就业方式灵活、自由、多变，难以按现行标准确立劳动关系，自平台经济诞生以来，灵活就业形态始终存在社会保障问题。而相关平台公司选择外包劳务可以灵活匹配供需，同时降低人员管理难度。根据权益保障新规要求，需要平台型企业做出实质性举动，积极解决大部分员工的社保问题。

制定最低派送费指引标准，稳定快递员与行业价格

条例第四十二条：设区的市邮政管理机构应当会同人力资源社会保障主管部门，根据当地职工平均工资水平，结合快件收派人员正常劳动时间内平均派送数量、劳动强度等因素，制定快件收派人员的单件最低派送费指引标准，并建立动态调整机制。

条例第三十一条：电梯设施配套少、上门投递频次多等投递困难、投递效率低的区域，快递经营企业应当提高快件收派人员的平均派费。

⚫ 《条例》在监管的制度设计上兼具灵活性和精准度，具备较高的可操作性，这将对价格战起到明显的遏制作用，格局优化值得期待。

与 4 月22 日浙江省政府第 70 次常务会议审议通过了《浙江省快递业促进条例（草案）》对比来看，《条例》通过“支持设区的市邮政管理机构在县（市、区）设置派出机构”、细化快递员权益保障方案等优化管控手段，降低实操难度。《条例》指出，“快递经营企业无正当理由不得低于成本价格提供快递服务”，对比《草案》中“快递经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格提供快递服务”，更加体现了监管层对企业竞争行为的规定既具体，又有灵活性，这有望对价格战起到明显的遏制作用。

上门投递受重视，重构末端交付场景

条例第三十一条：快递运单上已注明上门投递要求的，快递经营企业不得将快件投递到快递末端服务设施、站点；收件人需要上门投递快件的，可以要求寄件人在快递运单上注明。快递运单上未注明上门投递要求的，快递经营企业应当在投递前征求收件人意见；未征求收件人意见直接将快件投递到快递末端服务设施、站点的，收件人在接到电话或者收到信息后有权要求其重新上门投递。

条例第四十七条：未按快递运单上注明要求上门投递，或者未按收件人电话或者信息回复要求上门投递的，由邮政管理机构责令改正，可以处五百元以下罚款；情节严重的，处五百元以上二千元以下罚款。

我国目前快递上门投递比例约40%。根据2020年BCG《90后快递生活报告》，我国95后消费者使用代收服务（菜鸟驿站代收、快递柜代收、保安室/收发室代收、超市等其他店铺代收）比例高达64%，上门投递比例约36%；其他年龄消费者代收比例均为59%，上门投递比例约41%。综合考虑，我国快递上门投递比例约40%。

条例重视投递上门，限制了部分快递员随意投递入柜的情况，但不可否认的是，快递柜寄递需求普遍存在，消费者对快递末端设施接受度高。根据消费维权新媒体联盟联合各地消协消保委组织共同开展的智能快递柜寄递服务意愿调查，80%以上的消费者有暂存快递的需求，根据艾媒咨询调查显示，67.9%的消费者偏好将快递放置在快递驿站、快递柜、代收点等存放点，只有30.8%的消费者偏好上门配送。

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