【干货】地方政府专项债发展现状及政策建议

作者：徐寒飞、刘郁  来源：中国货币市场

内容提要：地方债目前已经成为国内债券市场的重要组成部分，其供需状况甚至可以影响到债券市场走势。近五年以来，随着对地方隐性债务规模的严控，地方专项债成为地方政府进行公益性投资以及落实宏观调控的重要抓手。文章对地方债及地方专项债的历史变迁以及发展现状进行梳理，并针对如何完善专项债发展给出了政策建议。

地方政府债券是由地方政府发行并负责偿还的债券。是地方政府根据本地区经济发展和资金需要，以承担还本付息责任为前提，向社会筹集资金的债务凭证。筹集的资金一般用于弥补地方财政资金的不足，或者地方进行公益性项目建设。

按是否用于收益类项目、偿还资金来源分类，通常可以分为一般债和专项债。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中介绍了这两种债券的区别。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还；实行规模限额控制和分门别类纳入全口径预算管理。进一步按募资用途细分，可以将地方债分为新增债、置换债、再融资债三类，分别对应用于建设、置换非政府债券形式存量政府债务、偿还部分到期地方政府债券本金。

一、地方债发展历程

回顾地方债的发展历程，经历了这样几个阶段：

（一）2008年之前，地方政府不得发行地方债

20世纪80年代至90年代初，许多地方政府为了筹措资金进行基础建设投资，都曾发行过地方债券，但出现了发行和资金使用不规范等系列问题。1985年，国务院要求各地方政府不得发行地方政府债券。1993年国务院发文再次制止地方政府发债。从1995年1月1日起实施的预算法第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

（二）2009年开始，地方债发行开闸

2009年开始至今，我国地方政府发债模式经历了“代发代还”、试点省市“自发代还”和“自发自还”三个阶段。在“代发代还”和“自发代还”模式下，地方政府所发债券由财政部代为还本付息，实质上拥有国家信用背书，不是真正意义上的地方政府债券。

2014年5月19日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，继续推进地方政府债券改革，开创了地方政府自主发债新纪元。与原有模式相比，新模式实现了多方面突破：首先，地方政府债券首次以地方政府信用资质为基础，由地方政府自主发行和偿还；其次，地方政府债券期限由以前的3年、5年、7年拉长至5年、7年和10年；最后，本轮试点首次要求地方政府债券要进行信用评级，并要公开披露发债主体的经济、财政状况，以及债务数据。

（三）“新预算法”落地，允许地方政府赤字

1995年预算法规定地方政府不列赤字，不得发行地方政府债券。然而由于财税体制改革问题，地方政府年度预算形式上平衡，不列赤字，实际上大量的政府性债务在体外循环，预算法实质上无法真正执行。2014年8月修改后的预算法（2015年1月1日正式实施）规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。并首次允许增列地方政府一般公共预算赤字，省级一般公共预算年度执行中出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中弥补。

（四）2015年发行置换债，对2014年及之前的地方政府债务进行置换

2015年12月，在国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告上，时任财政部长表示，预算法规定，地方政府债务应通过发行政府债券方式举借。对清理甄别后纳入预算管理的非政府债券形式的政府存量债务，通过发行地方政府债券逐步进行置换，置换时间预计为3年左右。实际操作中，平台隐性债务的认定标准为公益性项目产生的，且政府负有偿还责任的债务，认定时间为截至2014年底之前。

总体看，地方债的发展路径越来越清晰，即通过置换债解决历史存量隐性债务问题，通过地方财政赤字、专项债解决地方经济发展的合理投资需求。但是，2014年之后，地方隐性债务仍然在不断增长。2017年全国金融工作会议指出“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。2018年8月，全国范围内进行了地方政府隐性债务的统计、上报和审计工作，要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。这一轮隐性债务的认定标准与2014年那一轮基本一致，即仍为公益性项目产生的且政府负有偿还责任的债务。统计时间上，大部分地区为2015年1月初-2018年8月底新增的债务，小部分地区为2015年1月初-2017年7月14日新增的债务。

二、地方专项债的投向变迁

值得一提的是，地方专项债在推出之后，其投向也并非完全由地方政府决定，很多时候也会服从中央宏观调控目标或者方向：

2017-2018年，土地储备+棚改专项债的发行占主导地位。2017年5月、2017年6月、2018年3月，国务院分别印发土地储备专项债、收费公路专项债、棚改专项债管理办法；随着房地产调控重新趋严，2019年专项债投向土储受限。2019年9月，国常会提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域；2020年，专项债资金依旧不能用于土地储备和房地产相关领域，棚改专项债的发行受到了一定限制，专项债投向基建占一半。2021年，政策强调“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目”。但从实际发行来看，依然无土储专项债发行，专项债投向基建仍占一半。此外，2019年开始，地方专项债可以作为项目资本金或者为中小银行补充资本。

图1  2017年以来新增专项债投向变迁

注：2021年数据统计到8月31日。

数据来源：Wind资讯，广发证券发展研究中心

三、规范地方专项债发展的政策建议

结合地方专项债发展现状，为提升地方专项债的使用效率和效益，有以下政策建议供相关部门参考：

（一）完善项目储备流程

1. 完善政府债券项目储备流程。一是完善第三方评估报告(财务报告、法律意见书)机制，通过政府购买服务的形式，建立会计师事务所或律师事务所第三方机构库，吸引更多的优质第三方机构参与到债券发行工作中来。形成规模效应，降低费用，提高“两案一书”的编制质量，提高发债效率；二是按照“资金跟着项目走”原则，充分了解宏观调控和行业政策走向，及时与相关部门沟通协调，协同发改、行业主管部门做好债券项目筛选工作，尽可能多储备优质项目，为项目申报留有余地。

2. 严格专项债券项目准入。专项债券一般化的重要原因是各地专项债券项目把关不严，同时也存在为了发行专项债券而去包装项目等“本末倒置”现象。各地拟申请发行专项债券项目需要严格地论证，包括项目是否符合发债和预期收入等方面的论证，必要时可聘请第三方中介机构参与论证，以此严格限制专项债券项目准入，促使专项债券回归“专”的初心。

3. 提升项目申报效率。让各相关单位进一步了解债券申报发行使用的流程，了解在每一步流程中需要的准备材料和相关要求，在申报项目前将相关工作提前准备充分。而且，在项目申报时需要有的放矢，优先申报谋划度和成熟度高，国家重点支持领域等项目，提高项目申报质量，提升项目申报成功率。

（二）强化绩效监管，设计专用信用评级体系

1. 要严格落实“举债必问效、无效必问责”，需完善绩效监管政策体系，将专项债券使用绩效考核常态化，保障专项债券资金使用效率。一是建议出台加强专项债券使用管理的细则，进一步明确专项债券资金使用管理的要求、具体的使用范围、支出内容等，以规范专项债券的使用。二是建议完善专项债券偿还管理制度，防范偿还风险。如建议明确专项债券在偿还时可否修改还本方式，如从到期一次还本修改为从项目运营期开始每年还本，或者允许提前还本，以防控偿还风险。

2. 设计专用性强区分度高的地方政府债券分类信用评级体系。真实可靠的信用评级结果对于债券的定价和发行至关重要，如果信用评级结果缺乏可信度和区分度，导致债券的真实信用水平处于“黑箱”中，风险得不到揭示，投资价值也得不到突显。我国信用评级市场缺乏针对地方政府债券评级的相应体系，沿用原有城投债的评级体系导致评级结果缺乏区分度。要改善这种缺乏区分度的信用评级结果，关键是要建立和设计区别于企业债券、可体现地方政府信用水平实际差别的地方政府债券信用评级体系。

（三）提升资金拨付和使用效率

1. 畅通全链条资金拨付。发改委、财政、主管部门应加强协调配合，设立债券发行前的协商洽谈制度，建立投资计划下达与发行成功的联动机制，缩短冗长的审核报批链条，简化资金拨付手续。

2. 管好用好新增专项债券资金，坚持资金跟着项目走的原则。在债券资金分配时优先向在建、手续齐全项目倾斜，确保资金下达后即能形成实物工作量，提高债券资金使用效益。配合审计部门开展专项债券资金监督检查，督促项目单位严格执行专项债券负面清单，确保债券资金用对、用快、用好。

（四）加强部门协同配合

1. 建议财政部、发改委和各行业主管部门协同配合，共同做好专项债券发行使用工作。一是财政部、发改委之间的协同配合要进一步加强。建议在申报专项债券时，由发改委先行申报，发改委申报完成锁库后，财政部门再将发改委审核通过的项目在财政项目库进行申报；二是建议财政部、发改委的申报系统应尽量相互兼容，可以在发改委项目库进行申报的项目，也应该符合财政项目库申报的条件；三是建议压实强化专项债券资金发行使用的行业主管部门的主体责任。

2. 提高项目信息共享效率。建议加快整合发改委和财政的项目储备信息系统，打通堵点，畅通渠道，并行一套项目信息系统，实现财政部门、发改部门、行业主管部门、项目法人等信息共享和数据统一，优化项目系统功能模块设计，方便项目信息录入和更新，为加快专项债券发行、使用、管理奠定数字化基础。

作者：徐寒飞，兴业银行金融市场业务首席债券策略师、兴银理财研究总监；刘郁，广发证券固定收益首席分析师

原文《地方政府专项债发展现状及政策建议》全文将刊载于中国外汇交易中心主办《中国货币市场》杂志2021.10总第240期。