济南哪些方面的改革堪称样板?带来了什么?中央党校、中央财大教授这样说

改革，济南的最强音符；改革，济南的最亮底色。

　　近日，《中国改革热度第三方评估报告》推出最新的季度榜单显示，在全国省会城市中济南“改革热度”位列第一。这份榜单，让“济南改革”成为一个有着典型样板意义的专属名词，也让“改革越来越成为济南解决前进中一切问题的金钥匙”这一论断有了更有力的支撑。在本期理论专题策划中，本报记者访谈国内两位权威专家，从营商环境、政府专业度、创新生态、人才环境、治理配套等方面深入探析济南这座城市的改革发力点和突破点，梳理济南改革推进所遵循的方法论，总结向新时代现代化强省会迈进过程中，改革赋能的样板特色和路径启发。 

　　以创新精神打造改革样板之城

　　中央党校（国家行政学院）教授 汪玉凯

济南日报：作为城市改革中的先锋，济南市这些年聚焦全市经济社会发展的核心事项，力求突破。您认为，济南在哪些方面实现了较大突破，具有改革攻坚的意义？

　　汪玉凯：济南，是一座历史名城，也是一座活力新城。尤其近些年在城市经济社会发展和城市更新方面，推出了很多具有开创性意义的改革之举，这集中体现在营商环境改善上。

　　从一般意义上来看，营商环境改善是改变政务服务的牛鼻子，牵一发而动全身。为什么这么说呢？因为营商环境包含非常广泛的内容。我们今天更多讨论的政府环境、政务环境，包括市场准入，市场对企业、社会的服务，甚至包括监管，这些都是属于营商环境范畴的。营商环境还有很重要的一个要素，那就是投资环境，投资环境将与其他很多环境一起作用，共同影响投资者的情绪以及选择。

　　再就是，营商环境还包括法治环境。营商环境是要靠法治来支撑的，能不能有法可依、有没有良好的法治环境，对于投资者来说很关键。能不能营造一个公平竞争的环境，这是营商环境的重中之重。通过营商环境这个“牛鼻子”，可以协助扭转政府的越位、错位、缺位问题。

　　近几年，我国营商环境有了大幅提升，在全球190个经济体中的排名由2018年的第78位，跃升到2020年的第31位，取得了显著成绩。但是我们也要看到，我国营商环境与全球第二大经济体的地位还不完全匹配，存在一定的短板，还有很大的上升空间。

　　这几年，国内营商环境大幅优化提升，与我国持续深化商事制度改革、持续进行软硬件建设密不可分。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲中强调，要“营造国际一流营商环境”。李克强总理在今年全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上再次指出，要把“放管服”改革、优化营商环境作为促进“六稳”的重要举措，打造市场化、法治化、国际化营商环境，更大程度激发市场主体活力、增强竞争力、释放国内市场巨大潜力。

　　党中央、国务院高度重视优化营商环境，把营商环境的改善作为党和国家重要工作来抓，制定了很多制度和政策。所以说，这几年营商环境取得的好成绩与全国各级党委政府的支持力度和地方积极创新分不开。如今，山东省营商环境整体走在了全国前列，《济南市进一步改善营商环境十条措施》的出台，更是推动济南市营商环境创新突破，使其在副省级城市中走在全国前列。

　　济南日报：从政府治理的角度来看，济南近些年来在改革配套、制度创新方面做了大量开拓性工作，您觉得济南的相关探索在哪些方面具有路径借鉴意义？

　　汪玉凯：在政府治理层面上，我认为济南在以下四个方面的创新可圈可点。

　　一是，济南改革成效的取得，来自于改革的思维和创新的精神。以行政审批为例，如何把它进行改造、创新，这是关键。再比如，济南是全国第一家实行省市一体化的地方政府，这在全国是首创，是非常有价值的一个创新。

　　二是，坚持以人为本，用以人民为中心的发展思想来优化营商环境。济南一系列行政机制体制的创新，始终坚持一个红线，就是坚持为老百姓、企业提供最大限度的帮助和方便。在这个过程中，济南主动更换思维角度，从过去以政府方便为主，变为站在老百姓、企业的角度去办事，同时整合内部机制，这种换位思考带来了一系列积极变化，成效非常明显。比如，很多办事机构打造出为民服务的引导中心，为老百姓提供了清晰的办事流程。更值得一提的是，济南市花大力气组建了企业服务中心，用以人为本、以人民为中心的发展思想来拓宽行政审批局的职能，成效是很明显的。

　　三是，运用数字化的手段，通过业务重组、流程再造，改变、创新传统政府运行模式。今年，国家正式发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，不难发现，相比以往的5年规划，数字化建设任务的战略位势和建设内容都有了前所未有的提高，“数字化”作为关键词在全文出现了25次，“数据”作为关键词出现了53次，可以说数字化无所不在，几乎全覆盖。中国就是要建设网络强国、数字经济、数字政府、数字社会，通过数字化转型来驱动并最终实现三个目标，这就是生产方式的变革、生活方式的变革和治理方式的变革。“十四五”期间，数字化趋势是一个大趋势，这就要求我们把数字化引进到行政技术上来，引进到政府管理职能上来，以此提升我们的服务效能，提高我们的决策水平。济南在整个营商环境改善过程中，包括行政审批局在运行、服务过程中，都借助了信息技术、网络技术，把数字化用到了极致，从这点来看，济南是走在全国前列的。

　　四是，济南的创新改革采取了“上下联动”“左右同步”的立体式改革。我国的电子政务建设，受上级和政策因素的影响比较大，自上而下逐级推进，容易出现纵向部门的网络系统比较强，横向的互联互通存在局部信息孤岛的“纵强横弱”局面，把省、市、县的条条框框对接起来，可以说是最大的难题。但是济南在这一块做得就比较好，真正把“上下联动”“左右同步”这个改革思路体现了出来。

　　济南日报：城市改革除了做大规划，还要抠小细节。您认为，下一步的改革应该在哪些城市细节上进行持续提升？

　　汪玉凯：党的十八大以来，中央大力推进行政体制改革，把简政放权、放管结合、优化服务放在更突出的位置，促进经济社会持续健康发展，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化。

　　济南经过改革和创新，在很多地方取得了良好成效，接下来我认为应该从以下几点着手提升：

　　第一，从行政审批许可的“根儿”上来进行探索改革。党中央一直在深入推进“放管服”改革，以提升政务服务水平。但是，我认为现在的行政审批事项许可还是有点多。诚然，任何国家都会有审批、都会有门槛，但倘若行政审批涉及事项过多、审批程序不够规范、审批出现暗箱操作，会导致政策失误，甚至是让基层老百姓失去对政府的信任，严重伤害人民群众对政府的感情。所以，我认为从“根儿”上解决问题是重中之重。济南市作为副省级城市，可以根据自身实际情况，继续保持平民情怀，从市民、企业的角度去思考问题，切实解决老百姓和企业的困难，不仅可以选择规定动作，还要大胆地进行自选动作创新，制定合理的制度及运行机制。

　　第二，目前，我国各级政府十分重视服务意识的提高，但是监管力度却相对薄弱。我们正在构建一体化政务服务平台，“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”“网上办”“掌上办”“一次办”是各地打出的优质行政服务，确实方便了老百姓，提高了办事效率，还是比较成功的，但是监管平台却比较薄弱，有待提高。不得不说，济南在监管这块做得还是不错的。我们既要做到监管有力，又要做到监管有效，监管的目的是更好地发展，而不是过度监管导致阻碍发展。济南在监管上已经走在全国前面了，可以说是给全国监管机制改革探好了路。

　　第三，全国一体化政务服务平台需要进一步优化完善、服务社会。经过多年建设，整体来看，中国电子政务发展还是比较快的，今后重点是将互联互通难、数据共享难、业务协同难这“三难”变为网络通、数据通、业务通的“三通”，只有解决了这些体制机制方面的障碍，跨层级、跨部门、跨地区的全国一体化政务服务平台才能真正派上用场、发挥更大的作用。如今，济南市已经实现了企业注册的全域通办，这个是非常不简单的。网上办、掌上办、一次办是一个很高的目标，目前不少地方的部分机制体制是阻碍这“三办”的。下一步，济南也不会局限于全市通办，而是迈向跨省通办，最终实现全国一网通办，加大改革创新力度，实现全国全网合作机制。

　　从精细管理中看到了政府专业度

　　中央财经大学政府管理学院副教授 耿 云

济南日报：目前，国内越来越多的城市投身于营商环境提升的“大潮”之中，从而撬动起新一轮城市改革。与国内其他城市相比较，济南以营商环境为支撑的改革优化路径有哪些特色？

　　耿云：通过这两天的实地考察，看了济南实实在在、翻天覆地的变化，真正感受到这是一片改革的热土。

　　作为一个典型的北方大城市，而且是黄河流域的中心城市，济南的区位和省会地位，决定了它必须承担应有的历史使命，并扮演好新时代的新角色。我个人认为，济南近几年的改革之所以显现这么大的成效，首先源于理念上的更新。作为传统意义上的“孔孟之乡”“礼仪之邦”，济南不仅有厚重的传统积淀，更有因应时代的新锐之气。尤其是政府服务意识、服务心态上的巨大提升，必然有助于整个城市获得感和幸福感的提升。思想的转型，实质上是人的转型，是城市决策层的“头脑风暴”，而这恰恰是城市经济社会发展模式转型的前提。说起服务意识，在济南的审批服务中心这类办事大厅，能真切感受到“店小二”贴心管家服务非常到位，能够看到政府正在以“服务客户”的心态重新定义自己。在营商环境改革方面，济南虽然不是先发城市，但其后发起点高，实现了后来居上，很多方面在国内有很强的引领性。根据国家发展改革委公布的2020年中国营商环境评价情况，济南在80个参评城市中位列第9位，是改善幅度最大的城市之一。由于这个评价以公众满意度为导向，因而反映了企业和群众对城市的“真实印象分”。

　　其次，济南的改革体现了集成化的典型特征。目前，济南成立了全国首个省会城市市级企业服务中心，这个中心就是要系统性整体性推进营商环境改革。全市还制定了《进一步改善营商环境十条措施》，充分发挥相对集中许可权体制机制优势，统筹整合全市涉企服务职能等要素资源，集成多个服务渠道，作为政府连接企业的前台“总入口”“总出口”，为企业提供“一口办理”服务。这些都体现了营商环境优化提升的集成化特点。

　　济南式的这种集成化改革，显然不是把一些部门和业务简单拼凑在一起，而是对存量业务和增量业务进行了结构性的梳理和重组，这是典型的整体性治理思维，体现了政府的专业主义，以此克服治理结构的碎片化。比如，现在不少部门创设的“上下协同”“左右协同”工作模式，既结合了现代管理学的专业分类方式，也体现了中国传统的“和合”思想，注重多方商量，这就避免陷入部门主义，避免自设壁垒影响行政效率。这个效果可能需要一段时间才能释放出来，但是这种协同性治理对于决策的贯彻执行有很强的保障，对于跨区域、跨部门、跨层级的事务办理有很好的启发性作用。

　　现在，很多行政事务需要实行联合审批。济南市在改革中的很多做法，充分发挥了这种集成模式的效能，不断探索政务服务提质增效的最新解决方案，这实际上相当于政府把难题留给了自己，而不是抛给市民、留给市场主体，这是很好的服务思维转换。我们也发现济南有不少政府职能部门总揽的专班，这种思路类似于一种T型管理模式，即通过跨业务单元的资源共享，实现信息沟通，创造横向价值，同时通过各单元密切合作，使垂直业绩得到良好发展。我觉得从政府结构功能创新来讲，济南确实已经发生了并正在发生很大的变化。

　　济南日报：推进改革政策措施落实，加强干部队伍建设是关键。为了让广大干部积极参与改革、放手发动改革，济南市牢固树立“为担当者担当，让实干者实惠”的导向。在您看来，济南的干部队伍状态和用人机制能否满足当前推动改革事业持续发展的要求？

　　耿云：不难发现，济南的城市发展遵循了学习和创新并进的逻辑，而且密切结合了城市特点，从而能够坚持“做好自己”，而要做到这一点，则是以干部队伍的创新精神和专业精神提升为基础的。

　　在改革过程中，干部队伍担当意识、创新意识、专业素养等的提升和激活是一个非常大的驱动因素，这尤其体现在活跃于改革一线的公职人员身上。我们知道，改革创新多多少少会带有一些压力和风险，比如在服务市场主体的时候，由于存在法律和政策的模糊地带，一些审批程序的简化改动会带来不可预见的问题，但是这不能成为不作为的理由。通过这段时间的了解，我们发现济南很多干部在这方面具有相当的魄力和担当，有一股敢想敢干的闯劲，他们坚信只要是对企业、市场主体和百姓有益，就应该勇敢去做，而不是唯唯诺诺、拈轻怕重、自缚手脚。

　　值得一提的是，济南在干部使用过程中，对于容错机制的运用非常好。这在改革过程中特别重要，应该通过机制体制创新保护好干部队伍创新的积极性，这从济南着力打造“担当作为‘出彩型’好干部”和“担当作为‘出彩型’好团队”就能看出来。根据现有数据，济南已持续选树535个“出彩型”好干部、好团队，选派400多名干部到重大改革、重大专班、重点项目进行实打实、硬碰硬培养。这充分说明，只有干部出彩，城市才能出彩。

　　济南日报：改革发力，离不开人才支撑和智力引流。目前，济南在招才引智、育人留人方面做出了大量有力度的工作，而且提出打造“热带雨林”般的创新生态、人才生态，倾力培养“城市合伙人”。对于城市的人才政策，您有什么看法？

　　耿云：在国内的人才吸引方面，给人的感觉一直就是“孔雀东南飞”，沿海和南方城市似乎更有优势。其实，根据近几年来的变化发现，一些新晋二三线城市的人才政策特别有看点，而且真正实现了人才的回流、引流，迅速蹿升为人气旺盛的活力之城。

　　总结一下不难发现，人才吸附能力和城市的开放度一般呈正相关的关系。随着济南开放力度的不断增大，其人才集聚程度也有了显著增强。近年来，济南多措并举加大引才力度，不断集聚高层次人才，同时，推出了购房补贴、租房补贴、人才交通卡等有关优惠政策，打造最优人才发展生态，营造宜居宜业人才成长环境，积极吸引青年人才来济创新创业，为建设黄河流域中心城市、实施强省会战略和打造“五个济南”提供了坚强有力的人才智力支撑。

　　现在很多新兴城市的人才政策力度非常大，像深圳大学、南通大学近些年崛起速度非常快，这从侧面反映了这些城市在教育硬件、政策软环境方面的支持性和包容性。济南能够吸引人才，有一个很重要的因素，那就是这里的产业基础非常好，留住人才需要利用好现有的或独有的城市禀赋，打造宜居宜业的城市环境，更重要的是做强城市的产业承载力，延长产业链，释放人才集聚效应，并通过包容的落户政策、教育医疗政策让人对城市产生归属感，强化城市对于人才的匹配度。我们在济南章丘考察发现，这里的研究院有很多是代表着济南特色的“四不像”机构，形成一体化的产学研结合体，为挖掘城市深层的创新能力提供充沛动力。

　　吸引人才，尤其是高端人才，除了一定的产业基础，还需要完备的法治环境。以“放管服”为例，“放管服”本身就是三个相互矛盾又统一的东西，就像父母对孩子一样，如何把“放开”和“管好”以及“服务保障”的界限、力度拿捏好，需要很强的组织性、协调性和技术性，这一定离不开规则意识和法治思维，济南致力于营商环境的法治化，就是把“放管服”纳入规则体系之中，实现政府治理的标准化发展。

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