公共政策视角下的保护、发展与福祉问题——一个跨学科研究框架的提出与应用

工业革命以来的二百多年时间里，人类社会迎来了生产力高速发展和生活水平的极大提高，与此同时，以利益和效率优先的经济发展方式也带来了严重的环境污染和生态恶化问题，尤其在发展中国家耕地减少、淡水资源短缺、土地沙化等问题日趋严重[1]。随着全球人口规模进一步增长，协调人与自然之间的冲突，实现人口、资源与环境可持续发展成为新世纪人类社会面临的重要挑战。由于经济系统内部存在不对称性，即市场会以损害人类福祉所必须的自然资本为代价来奖励商品生产与消费[2]，协调发展过程中的这种长期利益与短期利益冲突就必须更好地理解自然资本在维持人类福祉中的作用，追求人与自然和谐发展。但市场不会自发地解决这种不对称性，纠正这一问题关键在于通过制度和政策变革与创新，激励其他主体保护自然资本与生态系统服务[3]，以提高人类福祉。

我国政府和社会历来高度重视人与自然关系问题。为实现绿色发展和生态文明建设，政府通过建立主体功能区制度，易地搬迁和生态补偿等措施进行了一系列政策和制度创新，打破了传统保护政策与发展政策目标之间的平行关系，以人的福祉为核心，追求多维政策目标的实现。然而，我国目前所采取的政策措施带有一定的探索性，政策作用的发挥也会有一定的滞后；同时，由于生态环境退化所引发的风险以及自然资本与生态系统服务对福祉的重要性还未得到市场的足够重视；再加上社会转型时期各种社会问题与矛盾加剧了保护、发展与福祉问题的复杂性。这些现实呼吁国家层面在制度变革和政策创新的基础上进一步形成系统性的协同治理体系。因此保护、发展与福祉问题，即人与自然的关系问题既是一个科学研究问题，也是一个公共治理问题。在对该问题进行研究时离不开对相关政策实践的分析和总结。从学术研究和政策实践两个层面出发对这一问题进行深入探索，既能够拓宽研究思路与视野，实现学术研究与政策实践创新的互动与融合，也能够在世界范围内为实现绿色发展和生态文明的目标提供中国智慧与经验。

基于保护、发展与福祉问题丰富的政策实践经验，我们以西安交通大学人口与发展研究所为平台，从2008年开始围绕退耕还林、移民搬迁等公共政策对微观农户福祉的影响在陕西省周至县、延安市、安康市开展了大量调查研究。为进一步理清保护政策对不同利益主体的影响机制，尤其是分析政策对生态环境产生何种程度影响，我们联合中科院生态环境研究中心以及斯坦福大学自然资本项目成员组建合作团队，从跨学科、多层次、多尺度的视角出发提出新的研究框架，试图为保护、发展与福祉问题的研究提供新的路径。

我们认为，当前全球范围内的人与自然关系失衡，带来了严重的生态灾难，阻碍经济社会可持续发展，影响人类福祉的提高，加剧了人类社会未来发展的风险。实现人与自然和谐发展不仅是联合国可持续发展目标的要求，也是国际社会达成的普遍共识。保护、发展与福祉问题事关我国实现第二个百年奋斗目标的大局，更是当前和未来亟需解决的重大战略问题。

基于此，本文从公共管理学、公共政策学、经济学、环境生态学等多学科交叉的视角出发，提出研究保护、发展与福祉问题的一种跨学科研究框架，为系统分析有关公共政策创新对生态环境、人类福祉的影响，探索通过政策分析、学术研究、治理干预之间有效互动以推动保护、发展与福祉问题解决的范式提供新的研究思路与方法，并以笔者所在的团队在陕西安康地区所做的研究为例介绍对新的研究框架进行应用的案例。

2.1 相关概念及其关系

福祉概念的确定需要结合不同的研究目的与学科背景。一般而言，福祉是社会科学研究中的关键概念，视研究目的不同可以分为个人福祉与社会福祉，主观福祉与客观福祉几个方面。一些学者认为福祉是对人们生活条件和生活满意度的衡量，在具体的构成要素上主要考察健康、安全、物质条件、人际关系和生活成就等几个方面[6]。本文对于福祉的认识借鉴了联合国《千年生态系统评估》报告中对于福祉的界定，认为福祉的概念应该包含物质条件、健康、社会关系、安全、自由权和选择权等五个方面，这五个方面内部又各自包含相应的具体内容，彼此之间相互影响，相互作用[7]。本文所提及的福祉，从狭义上讲是指受保护与发展政策影响的部分区域内的人口福祉；从广义上讲是指因保护政策对生态系统的改善而带来的整体人口福祉的提高。例如退耕还林政策不仅会直接影响区域内农户的收入来源和生活水平，也会通过减少农业开发，增加植被面积带来生态环境的改善，进而使更大范围内的人口享受到因防风固沙、固碳、清洁水源等作用带来的非物质福祉水平的提高。

发展的概念描述了事物不断进步和变化的过程。本文所提到的发展主要是借鉴联合国可持续发展目标（SDGs）的理念，既强调实现经济增长，也强调与社会包容性和环境可持续性相协调。实现可持续发展的目标才能保证在不损坏后代人利益的基础上合理利用生态环境资源，实现经济增长，提高人口福祉。这一目标的实现离不开发展理念的调整和公共政策对某些市场配置失灵资源的调控。在后文的分析中，我们不以传统的经济指标来度量发展的程度，实现发展是指通过一定的政策措施使生态环境得到保护，生态系统服务功能得以改善，人口福祉得到提升，达到人与自然和谐的一种状态。

自然资本所产生的生态系统服务与人类福祉之间的相互作用非常复杂。Haines－Young 等认为生态系统服务与人类各种物质或非物质投入相结合构成了人类福祉[10]。冯伟林等认为生态系统服务对人类福祉发挥作用的过程主要是通过分配和消费所形成的传导机制来完成的，在这一作用过程中，生态系统服务带来的收益并非均等地分配给每一个人，而是受到政策、制度、经济发展、能力、权利等多重因素的影响[11]，因此研究具体问题时既要注意选择不同尺度实现对人类福祉的有效度量，同时要注意福祉分配和消费机制与政策过程中存在多主体参与的现实。

2.2 保护、发展与福祉目标之间的权衡

生态环境保护、经济发展与人口福祉提高几大目标往往相互影响。一些学者认为，在经济发展的不同阶段，其与生态环境保护之间既存在促进关系，又存在制约关系[12]。生态环境能够为人类生存和发展提供土地等必要的生产要素，影响经济发展的水平、速度和潜力；与此同时，在经济发展中期，不合理的发展模式会破坏生态环境，引发环境问题。而微观个体的福祉与生态系统之间的联系更为紧密。生态系统为个体农户提供了其赖以生存的各种产品和服务，是其获得基本福利的基础；而农户个体的生计活动和行为也会影响其土地利用、自然资源依赖程度、消费方式与效率，进而对生态环境产生一定影响[13]。

保护、发展与福祉之间的矛盾在经济欠发达和生态脆弱地区表现的更为明显。经济欠发达地区依靠粗放型的发展方式容易引发环境污染和生态破坏问题，产生负外部性，并通过影响其他资源的配置制约地区发展，最终陷入环境贫困陷阱之中[14]。而生态脆弱地区与贫困地区在地理上存在一定重合，致使区域内人口受到地理环境的限制，资源禀赋较少，脱贫能力严重不足，贫困程度较深。因此，对于地区层面而言，要看到保护与发展之间的博弈关系；对于微观农户层面而言，要看到生态保护对于农户生计活动的约束会深刻影响其个体福祉。由此可见，在生态脆弱的经济欠发达地区单纯依赖保护政策或发展政策，可能会产生彼此相互制约的复合作用，加大政策实施的成本和难度，影响政策执行的效率，最终难以实现保护、发展与福祉目标的平衡。

在生态脆弱的经济欠发达地区，为了协调三个目标之间的关系，通过政策工具创新是实现可持续发展的必由之路。例如，一些国家通过设立自然保护区、大规模的建设天然防护林以及进行生态补偿等政策措施，确保生态得到恢复，增强生态系统服务供给水平。但这些生态保护项目对于生态系统服务的影响还需要考虑一定的时空尺度，某一生态服务的变化也可能在多方面影响人类福祉[15]。因此某项政策创新在不同的尺度下对不同群体产生的福祉效应也不尽相同。一般而言，生态保护政策的实施能够改善生态系统涵养水源、保育土壤、固碳制氧、净化环境、保护生物多样性等功能，提高生态系统服务供给能力，对人类福祉产生积极影响。但一些保护政策是通过严格地限制当地农户获取和利用自然资源的方式来实现其目的，这种做法牺牲了当地人的基本需求和贫困地区获得发展的机会，因此受到一些学者的质疑。例如，Charles Geisler 等研究认为非洲地区自然保护区的设立产生了数量庞大的生态难民群体[16]。Cernea 的研究也指出，强制性搬迁引起的非自愿移民容易受到多种风险因素冲击导致贫困发生[17]。由于样本的选择在许多方面差异较大，生态保护政策的实施是否与贫困相关，以及在不同尺度下保护政策给不同群体带来的福祉效应与政策实施的成本代价，都需要进一步研究。从本质上讲，保护目标与发展目标之间的冲突背后是发展理念的差异，是否可以为了保护生态环境而暂时牺牲某些人群的福祉或某些地区的发展？从实践来看，通过一些政策创新可以在生态脆弱地区达到人与自然的平衡，但具体而言回答这一问题需要对这类政策进行更加系统而全面的成本效益评估，分析政策带来的长期生态系统服务收益能否抵消短期内因限制某些人群和地区的发展带来的成本损失。

2.3 不同学科视角对权衡保护、发展与福祉问题的研究

2．3．1 生态学视角

正如前文所介绍，在回答如何实现人与自然和谐共生的问题时不少生态学家都会利用“生态系统服务”这一概念来描述生态系统对于人类福祉的特殊价值。从生态学视角研究保护、发展与福祉之间的冲突问题时，首先要回答生态系统给人类提供的产品或服务到底能有多少价值。为此，一些国内外学者基于不断开发出的评估方法与模型，量化评估研究区域内（如流域、区域、国家等）特定情景下（如森林、草原、河流等）生态系统服务价值量的变化[18，19]，尝试用货币尺度表达生态系统给人类福祉带来的价值。由于生态系统内部各要素和不同生态系统服务之间相互影响，当人类选择强调某一种生态系统服务时，其他一种或多种服务的提供可能会受到损害，产生预期之外的生态系统服务功能衰退，并引发一系列环境问题[20]，例如上游地区为提高农业产量增加化肥使用后可能会影响下游地区的水质状况。因此，对于生态系统服务功能的管理过程还需要探讨不同生态系统服务功能之间的权衡与协同关系。对此，一些学者利用相关模型计算不同生态系统服务价值水平，研究其生态系统服务价值在时空尺度下的变化情况，分析它们彼此之间的相互权衡协同关系[21，22]，试图为生态管理决策提供科学依据。整体而言，一方面人们已经认识到大多数生态系统服务不会像普通商品一样受市场机制调节，需要通过有计划的政策设计来调节生态系统服务的供需关系以达到最优化的结果[23]；另一方面人们也认识到能够通过直观的数字来表现生态系统服务的价值属性，为制定管理政策提供参考。但如果只依靠生态学单一的视角和方法，仅能够从宏观层面了解生态保护政策给生态系统带来多大程度上的改变，并预测这些改变所能带来的生态系统服务收益，无法清楚地了解政策实施的成本或政策给实施地区微观层面的贫困家庭带来了怎样的影响和冲击。

2．3．2 经济学视角

经济发展连接宏观层面的生态系统和微观层面的家庭系统，一方面经济发展需要从环境中获得生产的基本要素；另一方面，经济发展能够创造更多就业岗位，带来家庭福利水平的提高。当从经济学视角分析保护、发展与福祉问题时，主要有两个侧重点。首先，我国一些经济学者基于“环境库兹涅茨曲线假说（EKC）”重点讨论了环境与经济发展的关系。例如彭水军等、王敏等学者采用 EKC 假设检验中国环境污染排放是否存在随着人均产出或人均收入水平增长而逆转的拐点[24，25]。一般而言，我国环境随着经济规模的扩大而恶化，但技术进步和经济结构升级也使我国环境问题得到改善[26]。其次，由于政府在新发展理念的指导下开始追求经济发展质量的提高，试图通过严格的环境规制来实现减少环境污染和提高能源利用效率的目标，因此不少学者针对环境规制对产业升级和经济增长的影响展开了研究。例如，宋马林等在考察中国区域环境效率的基础上，通过对环境规制的初步量化实证检验了环境规制因素和技术因素对环境效率的影响[27]。还有学者的研究进一步指出地方政府的环境目标约束会使其通过加强环境规制，调整产业政策和财政支出结构等行为推动当地产业转型升级[28]。整体而言，经济学范式重视理论推演，强调通过建立特定的投入－产出函数模型来分析环境与经济之间的关系以及环境规制政策对经济发展的影响。另外，经济学范式中考虑的环境规制政策大多是政府所制定的减排目标或与污染物防治相关的政策，且对环境影响的考量也主要是基于部分污染物（如 SO2、CO2、废水等）的排放量间接来衡量，无法直接衡量其生态效益。

而本文所探讨的保护、发展与福祉政策主要是指以保护自然资本、管理生态系统服务功能为目标的公共政策。这种政策与以污染物防治为导向的环境规制政策相比，直接影响区域内微观家庭的生计选择和福利水平，且需要从宏观层面的生态系统服务价值直接衡量其生态效益。

2.4 我国权衡保护、发展与福祉的政策创新及其研究

我国人口众多，生态环境复杂脆弱，资源相对不足。改革开放四十年来以高污染、高投入、高消耗为代价的经济高速发展所带来的生态退化和环境污染问题逐渐显现，加剧了人与自然之间的矛盾[29]。目前，全国 338 个地级及以上城市中仅有 121 个城市大气环境质量达标，占比 35．8％①。除此之外，土地退化情况也不容乐观：全国荒漠化土地面积共计 433．28 万平方公里，占国土面积的 27．2％②；2018 年全国水土流失面积也高达 273．69 万平方公里③。由于我国依然处于经济社会转型时期，传统发展模式并未得到根本改变，加之区域之间发展差距逐渐扩大，保护、发展与福祉之间的矛盾在区域间差异也越来越明显，越是生态环境脆弱的地区所面临的目标平衡考验越大。地理监察数据表明，我国生态脆弱地区与贫困发生地区高度重叠[30]，致使这些地区生态脆弱与贫困问题相互交织，严重影响我国区域协调发展的大局。为了弥补单纯的保护或发展政策无法实现协调保护、发展与福祉目标的不足，长期以来我国政府一直都试图在生态脆弱地区建立平衡多维目标的政策工具，其中以退耕还林为代表的生态补偿政策和易地扶贫搬迁政策是创新典范。

作为世界上最大的生态补偿政策，退耕还林工程从设计之初就被视为是我国为了解决农村地区经济发展所带来的生态退化问题而进行的一项重大变革[31]，旨在通过激励农户改变土地利用方式，从而减少水土流失，修复脆弱的生态环境。建立生态补偿制度，通过内化环境外部性成本，一方面可以合理确定生态资源的价值；另一方面可以弥补农户因生态保护行为对其生计活动影响而产生的损失，并进一步改变家庭生计策略和劳动力分配方式，缓解贫困发生[32]。因此以退耕还林工程为代表的生态补偿政策能够在生态脆弱地区有效协调保护、发展与福祉的关系。围绕这一政策的作用效果，不同学者从保护、发展及福祉三个目标出发，进行了有益的探索。例如，黎洁等、李树茁等利用可持续生计分析框架分析了退耕还林政策对农户生计的影响[33，34]。鉴于生态系统服务具有较强的复杂性、多样性、空间异质性与时间动态性[35]，Liu 等学者从人与自然耦合系统出发建立了生态补偿远程耦合综合评估框架，对不同距离、不同耦合系统的生态补偿项目进行评估[36]。Zheng 等学者以生态补偿政策为核心，围绕发送系统和接受系统之间的耦合作用，建立对政策的评估框架，分析生态补偿政策对生态系统服务和农户福祉的影响[37]。

易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚战略“五个一批” 举措中的头号工程，旨在通过搬迁的方式打破脆弱的生态环境对贫困人口和地区发展的约束，大幅提升其可持续发展的内生动力，从而实现摆脱贫困的目标。在易地搬迁的过程中，迁出地原有的自然资源和生态环境得到有效保护，生态系统服务功能得以改善；而迁入地由于相对较好的区位环境和公共服务也使贫困人口的生活水平得到提升，参与其他生计活动的机会也更多，对贫困人口和整个地区发展来说都实现了飞跃。围绕对这一政策的研究，分析政策对农户生计与福祉的影响就成了关键。李聪等学者的研究表明，移民搬迁能够优化农户生计资本，促进其生计策略向非农转型[38，39]，而殷浩栋、王磊等学者从多维贫困的视角对易地扶贫搬迁政策的瞄准效应和减贫效应进行了有效评估[40，41]。关于易地搬迁政策的生态效应，李聪等利用生态系统服务的概念，分析评价易地搬迁对农户生态系统服务利用和依赖的影响[42，43]，从微观视角对搬迁政策的生态效益进行了评估。

2.5 简评

当前我国面临人与自然关系失衡所引发的保护、发展与福祉目标权衡问题在经济欠发达的中西部生态脆弱地区表现更为凸出。通过对已有研究的回顾我们发现，保护、发展与福祉目标存在相互协调的可能，其关键在于进行必要的政策创新。尽管我国已经在生态脆弱地区进行了有益的探索，但对此展开的相关研究依然存在一些不足。

（1）学术研究方面。一方面，当前的研究视角偏重于分析特定政策工具和政策情境对微观农户生计影响，因此研究的地点主要集中在某一特定地区，定量数据的获得也以微观农户的短期截面数据为主，而对政策生态效益的评估也是从微观视角出发通过对农户土地利用、自然资源依赖程度的变化来间接测量政策对生态环境的影响；另一方面，当前的研究主要以社会科学的知识、方法和经验为主，相关的实证研究如果仅依靠计量经济学模型难以反映自然界生态环境的复杂变化情况，而如果仅依靠生态学模型又难以反映政策对微观家庭生计带来的影响。因此受研究的层次、视角、尺度与方法限制，难以全面反映政策工具在协调保护、发展与福祉问题时的作用效果。

（2）实践创新方面。一方面，当前的研究范式重视理论研究，尤其偏重通过实证计量模型对政策工具的影响给予量化评估，但对于学术研究与治理实践的结合还存在较多壁垒；另一方面，由于缺乏学术研究与治理实践的融合与互动，相关研究一直在追赶政策实践发展的脚步，对政策实践中已经出现的问题进行研究和论证，具有一定的滞后性。而要从学术和实践两个层面对保护、发展与福祉问题进行深入研究，就必须打破两者之间的藩篱，结合现实问题，建立起政策分析、学术研究、治理实践相互融合、有机互动的研究范式，对相关的政策实践、治理经验、制度模式进行总结、推广和扩散，推动保护、发展与福祉问题的解决。

总之，无论是保护、发展与福祉问题自身的特点，还是当前研究所具有的局限性都呼吁学术界引入新的跨学科、多层次的研究框架，通过理论研究与政策实践的有机结合，实现研究范式的创新。

3.1 新的研究理念与思路

通过对以往研究的回顾，我们可以发现，传统的研究理念与思路一般是从单一学科视角出发，注重从微观层面对保护、发展与福祉问题进行研究。与我国的政策实践相比，相关研究与实践存在脱节，学术研究成果没有很好地应用到实践之中，所提出的政策建议也很难发挥出应有的效果。保护、发展与福祉问题既是中国面对的发展难题，也是世界面临的巨大挑战；既需要理论研究，也需要政策创新，因此，必须在研究理念与思路上给予变革。

我们认为，在具体进行学术创新的过程中，要结合中国面临的现实问题，以解决国家发展重大需求为导向，采用全球化的视野提高站位，运用跨学科的视角审视国内保护、发展与福祉问题。在具体的学术研究过程中，应该以保护、发展与福祉问题所涉及的弱势农户的发展与福祉为切入点；同时通过开展国际交流与合作，追踪前沿研究动态，用全球视角研究中国社会发展情境中的问题。在此基础上强调与各级政府、非政府组织和国际社会的紧密合作，注重理论研究与社区实践相结合，服务政府的决策制定与政策设计，为提高农户福祉寻找社区干预的模式和机制，实现创新产出，将研究成果真正应用于祖国大地。逐步形成“中国问题、国际视野、服务社会”以及“顶天立地、靠山望海”的研究理念。简而言之，研究的问题来源于中国实际，研究的方法和视角紧跟国际前沿，研究的成果服务于政策和治理创新，最终推动社会进步。

保护、发展与福祉问题是一个复杂的公共治理问题，因此研究的过程应该注重联合政府部门、社会组织等其他力量实现学术研究与实践过程的良性互动和协同创新。其中学术研究以公共政策分析为起点，综合运用自然科学和社会科学的知识方法，跨学科研究国家可持续发展过程中面临的保护、发展与福祉重大问题；同时在通过学术研究对政策进行科学分析之后又要有所反馈，帮助政策完善提高。从另一角度来讲，学术研究过程也来源于国家在生态脆弱地区遇到的保护、发展与福祉目标难以平衡的现实社会问题，最终将研究成果服务于社会问题的解决。从实践的角度来看，基于国家层面的政策工具创新，通过学术研究过程实现对公共政策进行系统科学全面的分析与评价，将研究成果以政策试验的形式投入实践之中，推动进一步的政策创新与国家发展战略的形成，实现保护、发展与福祉问题的解决。最终使学术研究与实践过程形成 “公共政策创新之轮”[44] （见图1）。整个学术与实践的互动过程贯穿“适应中国本土化的语境与需求” 和“聚焦人类发展与福祉”两大研究思路。

3.2 研究视角的引入

基于以上的研究理念与思路，对于保护、发展与福祉问题的研究有必要引入新的研究视角。

（1）政策分析的视角：在生态脆弱地区通过单纯的保护政策或发展政策很难实现保护、发展与福祉目标间的平衡，只有通过寻找合适的政策工具，才能有效实现目标之间的协调。因此，在具体研究中应当引入政策分析的视角，在政策设计阶段确定政策工具的多元目标，在政策实施之后，通过跨学科的研究方法，对政策影响进行多尺度评估，以提高政策评估的有效性与全面性，推动相关政策进一步完善和提高。

（2）跨学科的视角：由于保护、发展与福祉问题牵涉生态、经济、社会三大系统，彼此之间存在较强的耦合关系；加之生态系统功能的改善和生态系统服务的产生有一个较长的时间过程，而且生态服务效益往往对整个区域范围内的多个利益相关者（例如政府、上游农户、下游居民等）产生不同影响。因此在学术研究的过程中，要运用跨学科的研究视角与方法，将宏观层次与微观层次相融合，在一定时空尺度下，基于不同利益相关者的出发点，对政策的作用机制和影响效果进行全面评估，实现理论研究、政策研究的创新与融合。

（3）治理视角：政策分析的过程与学术研究的成果最终是为了推动保护、发展与福祉问题的解决，因此有必要引入公共治理视角，从政策实践过程中所出现的社会现实问题出发，开展多学科、多视角的学术研究，实现对政策工具的有效评估，在此基础上进行政策试验，进一步总结、推广和扩散实践中的经验和模式，最终逐渐上升为国家层面的战略制度，实现对保护、发展与福祉问题的整体性治理，为国际社会提供解决这一问题的中国方案。

3.3 研究框架的主要内容 

基于对保护、发展与福祉问题的认识，结合上文提出的研究理念、思路与视角，我们提出了一个以多层次、多尺度、跨学科为特点，融合“政策分析－学术研究－治理干预”过程的新的保护、发展与福祉问题研究框架（见图 2）。

该框架以“公共政策创新之轮”的研究思路为指导，强调政策分析、学术研究和治理干预过程的互动。正如前文所述，保护、发展与福祉问题既是一个科学研究问题，也是一个公共治理问题，现有研究多从单一学科视角出发，对保护政策的分析比较片面，对实践的作用也十分有限。而本文所提出的研究框架，其主要观点就是认为保护、发展与福祉问题的解决既需要政策创新，也需要学术研究，还需要治理干预。这其中的逻辑在于，国家基于一定的社会现实问题，设计特殊的公共政策，试图协调人与自然之间的冲突，但在政策实施的过程中有必要通过学术研究对政策进行科学系统的分析与评估，利用跨学科的研究方法，探讨政策的影响机制及其实施成本与生态效益。基于学术研究结果为政策进一步创新提供科学依据，并开展小范围的政策试验，然后将政策试验中的有效做法总结成为成熟的、可复制的经验模式，最终逐渐推广和扩散形成国家整体战略，推动现实问题的解决。这一研究框架的逻辑与 Daily 所提出的将自然资本纳入决策的概念框架类似，都是希望通过生物物理模型计算决策对生态系统及其服务价值产生的影响，然后通过社会经济模型量化生态系统服务对人类福祉产生的影响，基于这些学术研究信息可以帮助相应的政策决策进一步优化，最终形成“决策→生态系统→服务→人类福祉→制度→决策”的良性循环[45]。 

其中学术研究以保护、发展与福祉问题中弱势群体的福祉为核心，既承接公共政策分析过程，研究政策的多重影响；又连接治理干预过程，强调将研究成果应用到具体政策实践之中，最终实现政策创新。总体而言，该研究框架以保护、发展与福祉方面复杂的现实问题为基础，通过政策分析，理解保护、发展与福祉政策的设计目标，梳理政策实践中遇到的各种现实问题，利用科学方法对政策进行全面评估与分析，推动政策再创新；通过学术研究，揭示政策对社会生态系统的全面影响，评估政策实施成本与生态效益；通过治理与干预，将学术研究成果与实践相结合，评估政策设计目标的完成效果，检验政策的合理性与可持续性，提出政策完善可能的方向，进行小范围的社区试验，在此基础上形成可复制的经验模式，最终通过政策与制度再创新，推动保护、发展与福祉问题的解决。

在学术研究的过程中，该框架的主要特点体现在研究视角和研究方法的创新上。首先，依据保护、发展与福祉问题的特点，该研究框架聚焦政策对社会生态系统的影响。通过跨学科的研究方法，有效融合微观层次的农户生计以及宏观层次的生态系统服务，分析政策工具的影响机制。其次，由于政策设计到政策实践过程中涉及到不同的治理主体和利益主体，考虑到实际中各主体之间的利益出发点存在不同，以及政策影响存在长期性和跨地区性的特点，因此在学术研究中引入地区、时间以及脆弱性－恢复力尺度，考察政策在不同时空尺度内对微观和宏观不同区域内多个利益主体的不同影响。

与其他研究框架中注重利用理论研究指导实践或从实践寻找理论研究突破点的单链条式关系不同，本文提出的研究框架所建立的“政策分析－学术研究－治理干预”过程与“公共政策创新之轮” 一致强调理论研究与实践的互动与融合。学术研究所提出的理论问题源于政策实践和国家发展的需要，在此基础上通过学术研究过程实现对政策目标的多尺度评价，最终通过所得结论总结推广经验，修正政策设计偏误，实现理论与实践双重创新。

3.4 研究框架的实现

本文所提出的跨学科的研究框架主要针对我国可持续发展进程中遇到的保护、发展与福祉难以协调的现实问题，特别适用于对以保护自然资本，改善生态系统服务为目标的公共政策进行系统分析与评价。一般而言，这类保护政策追求多维政策目标，并直接影响某一区域内家庭的生计方式，从而达到保护和管理生态系统的目的。在政策实施过程中，保护政策会给不同主体在不同时空尺度内带来多重影响，如何围绕政策的多维目标，针对这类公共政策的特点对其进行科学的成本效益分析，厘清政策对社会生态系统的影响机制与路径，继而在治理实践过程中不断调整和完善，是本研究框架试图解决的主要问题。

具体在研究框架实现的过程中，考虑到保护政策的成本主要集中在政府的资金投入成本和给实施区域内家庭带来的生计转换成本两个方面，因此采用问卷调查的方法，运用计量经济学模型，利用社会科学的研究方法评估保护政策对实施区域内微观家庭生计的直接与间接影响。同时考虑到保护政策带来的生态效益往往不局限于实施地区，且生态效益的实现需要一定时间才能显现，因此采用水文调查与监测、系统仿真模拟等方法，运用生态系统服务效益评估模型，利用空间地理学、生态学等学科的研究方法，描述保护政策因改变家庭生计活动给区域土地利用带来的直接变化，评估和预测其在未来一定时间内带来的宏观层次生态系统服务价值效益，分析保护政策对社会生态系统的影响机理，通过科学的评估，促进政策不断完善和提高，并将研究成果应用到实践与治理过程中，推动现实问题的解决。

整体而言，新的研究框架最显著的特点就是综合公共管理学、生态学、社会学、人口学、环境学、经济学、系统工程学、地理学等各个学科知识，运用政策分析、公共治理、实证研究、生态调查等研究方法，将社会科学与自然科学相结合，定性研究与定量研究相结合，由点及面，由静及动，跨学科地对保护、发展与福祉问题开展研究。

本文将以笔者所在的研究团队在陕西安康地区所做的“保护、发展与福祉”项目为例，具体介绍新的研究框架的应用过程。

4.1 研究地点多维目标权衡现状

案例所选的研究地点位于陕西省安康市，之所以选择安康市作为研究案例是因为其独特的自然地理环境和区位条件具备中国西部地区的典型特征，面临生态环境保护与经济社会发展的双重困境，具有一定的代表性。

从生态保护角度看：安康地区位于秦巴山区腹地，汉水之滨，生态环境复杂多样。其不仅是我国国家主体功能区中的重点地区，生态环境较为脆弱，自然灾害频发，而且区域内拥有众多国家级自然保护区，生物多样性资源丰富。除此之外，安康地区还是我国“南水北调”工程中线重要水源地。因此这一地区的生态功能与生态服务往往牵一发而动全身，影响我国可持续发展的全局。从发展角度看：整体而言，安康市经济总量较小，工业基础薄弱，经济发展水平不高，脆弱复杂的生态环境和重要的生态地位决定了传统的发展方式无法使其实现可持续发展。从人口福祉角度来看：复杂脆弱的生态环境造成了安康地区农户生计方式落后，收入结构单一，是我国深度贫困地区的主要所在地之一。“十三五” 期间，全市 10 个县区全部都是国家扶贫开发重点县，其中 4 县区属于深度贫困县，全市共有 1003 个贫困村，19．4 万贫困户，58．17 万贫困人口，贫困发生率为 23．5％①。为了全面消除绝对贫困，提高农户福祉，政府按照精准扶贫的战略部署，投入大量资源来解决这一地区的贫困问题。截至 2020 年底，全市所有建档立卡贫困户全部实现脱贫，10 个贫困县区全部摘帽，绝对贫困和区域性整体贫困得到根本解决。

4.2 “政策分析 - 学术研究”过程

面对中西部地区如此复杂的发展困境，我国也在不断通过政策工具创新协调人与自然之间的关系，其中易地扶贫搬迁政策是其中最为重要的创新成果之一。从政策设计之初的目标来看，“十三五” 期间安康市计划将 13．4 万户 46．9 万居住在高山偏远地区和自然灾害易发区的农村人口，转移到安全、宜居宜业的平缓地带②，力图通过“挪穷窝、斩穷根”的方式既从根本改善贫困家庭的生存和发展环境，提高其福祉；同时也对迁出地脆弱的生态环境起到保护作用，提高其净化水质、防洪等生态系统服务功能。

从学术研究的角度来看，易地扶贫搬迁作为解决保护、发展与福祉问题的一项重要政策创新，其带来的一系列变化不仅会影响整个区域的生态系统服务产出，同时搬迁之后政府的帮扶措施和配套产业也会对迁入地的地区经济发展以及搬迁户生计状况产生重要影响，而且这种影响会随着时间的变化而不断变化。为了全面分析易地搬迁政策对生态系统服务以及不同利益相关者带来的影响，评估政策是否能够实现预期目标，我们试图从跨学科的视角出发展开进一步的研究创新。在学术研究过程中，主要采取的思路是通过政策评估采用跨学科的研究方法实现生态与福祉的整合，并探索其中的影响机制与路径。具体而言，通过分析不同尺度上、不同利益相关者、不同时期的成本与收益来量化政策对生态系统服务与人口福祉的影响，从而测度政策的可持续性和有效性。在研究方法上，一方面，采用问卷调查和深度访谈的方法全面了解易地搬迁农户家庭人口信息、生计资本、生计活动、消费支出及移民搬迁等相关信息；另一方面，通过水文调查与监测的方法获取宏观生态调查数据。在获得数据的基础上，首先采用计量经济学模型，分析搬迁政策对农户生计变化的影响；其次利用自然资本项目团队开发的 InVEST 模型量化搬迁政策给生态系统服务带来的变化；然后对不同尺度下政策对利益相关者净效益的影响进行评估，同时将计量经济学模型计算的农户生计变化情况与 InVEST 模型计算的不同尺度利益相关者净效益变化进行匹配，进而对易地扶贫搬迁政策进行总体评价。

学术研究的结果表明，对于搬迁户而言，易地搬迁前期过高的成本投入会增加其生活成本，但随着时间推移，便捷的区位条件最终会提高其收入能力，拓宽其收入渠道。对于地方政府而言，易地搬迁初期会给当地政府带来巨大的资金压力，要达到盈亏平衡至少要在搬迁计划结束的 15 年后实现。对于整个区域发展而言，易地搬迁带来迁出地土地覆盖和土地利用的变化会使生态系统服务功能逐步恢复，最终为南水北调工程供水区带来净化水质的效益，并有利于全球范围的碳固定[46]。

学术研究的过程通过建立多尺度评估框架与方法，将宏观生态系统服务与微观农户生计有机结合，扩大了政策影响的视角，为深刻认识生态系统服务与居民福祉的内在联系提供了新的思路。研究结果表明，在易地扶贫搬迁政策实施过程中，宏观层面的生态系统服务对不同利益相关者的影响和传递机制在不同尺度和时间动态上存在差异。这启示我们，在对保护、发展与福祉政策设计之初，考虑到不同利益相关者的净收益会有助于实现保护生态环境和提高人口福祉的多重目标。同时，要充分考虑生态系统服务传输的时间动态与累积效应，才能阐明保护、发展与福祉政策产生的长期效应与可持续性[46]。

4.3 “学术研究 - 治理干预”过程

学术研究围绕易地搬迁政策实施的流域内人与自然相互作用的模式、途径和后果进行了一系列理论和方法创新，紧密地契合了国家“十三五”精准扶贫“五个一批”中的易地扶贫搬迁工作的要求。

基于研究结论，笔者所在的研究团队通过与政府合作建立的智库，将研究结果应用到进一步的政策设计之中，推动了陕西省易地扶贫搬迁政策的完善，对陕西省“接续生态移民搬迁工作框架设计”、“陕南移民搬迁工程生态效应评估”、以及“陕西省申请生态移民搬迁全国试点”等多项工作起到了指导作用。在此基础上，利用该成果在国内外学术与实践领域的影响，采取一系列的宣传和推广措施全方位打造陕西省移民搬迁工作在全国易地扶贫搬迁工作中的先行者与标杆地位，推动陕西易地扶贫搬迁工作中所积累的“集中安置”、“梯度搬迁”、“社区工厂”等经验做法向全国其他省份推广。

除了在国内带来影响之外，基于该研究在生态环境保护和政策实践模式方面的创新，课题组利用参加国际学术会议和交流的机会，向国际社会分享以“生态保护与提高人类福祉”为主题的“安康模式”，介绍中国在协调人与自然和谐发展、构建21 世纪生态文明等方面的理念和实践，为其他发展中国家在促进人与自然和谐方面的相关政策创新提供经验借鉴。“安康模式”中关于生态系统服务与人类福祉耦合的路径方法以及政策实践经验，受到美国斯坦福大学自然资本项目、南非科学与工业研究会、保尔森基金会等机构的高度评价，并在瑞典皇家科学院举办的“全球生态保护与人类福祉峰会” 上，作为一项中国生态与发展的政策创新案例，入选“全球十大经典管理案例”。

在本文所提出的研究框架的指导下，笔者所在的研究团队已经对陕南地区易地扶贫搬迁政策进行了全面分析和评估，保护政策对于不同利益主体的影响机制已经基本明晰，框架的有效性和可应用性已经得到初步验证。对于下一步而言，一方面，我们将以理论框架为基础，从框架中脆弱性和恢复力的视角出发，进一步分析易地扶贫政策对农户生计系统的影响，研究其返贫风险；另一方面，在我国易地扶贫搬迁工作进入以后续帮扶和产业发展为核心的“后搬迁”时代的背景下，结合各地易地扶贫搬迁工作中的经验，以公共政策创新之轮的研究路径为指导，梳理、总结易地扶贫搬迁对象脱贫模式，并推动政策进一步优化和推广。

需要指出的是，本文所提出的研究框架旨在为解决我国可持续发展进程遇到的保护、发展与福祉问题提供一种解决的方案和研究的思路。本研究框架从成本收益角度较多强调保护政策对实施区域内微观家庭生计和宏观生态系统服务价值的影响，较少考虑保护政策对实施区域内产业布局、经济发展的影响，这也是未来继续完善框架的方向之一。另外，目前框架应用性的验证仅限于易地搬迁这一项公共政策和陕南一个地区，由于我国区域之间多样的自然和社会环境特征，未来还需要利用该框架对更多区域和更多类型的保护政策进行分析和研究，并不断修改和完善，将研究结果与实践相结合，推动现实问题的解决。

文章来源|《公共管理学报》第十八卷第二期

本期排版|方建乔

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