社会治理专题5【理论论述16农村提供公共服务的方式主要以项目制进行,请问这对农村社区发展有何影响?】

1.（项目制定义）折晓叶认为，1990年代中期以来，伴随着国家财政制度由包干制改为分税制，在收入越加集权的体制下，资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。这些支付大多由“条线”部门采用专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动，而地方政府或基层则需要通过申请项目的方式来获得转移支付。   

2. （发生学解释）税费改革之前, 农村公共品供给采取“制度外的自上而下”决策体制。在农村公共品“制度外”供给模式下，因为非制度化、随机性的筹资手段以及缺乏规范管理而常常滋生腐败, 增加了原本农业生产剩余不多的农民支付公共品供给成本, 造成了农民负担沉重。  

3.（优）项目制度改变了农村公共品供给模式。 

一是随着国家财政实力的增强，为减轻农民负担和提高农村公共品供给水平，国家将农村公共品供给纳入公共财政支出范围，取消了“制度外”筹资手段，形成了“制度内”公共品供给模式。 

二是为了解决“制度外”供给模式中资源筹措和使用的非规范化管理问题，国家通过使用统一标准, 将项目资金的使用纳入到规范化管理体系中，消除农村公共品供给中的非规范性因素。由此，项目制度采取形式理性的设计和程序技术的控制, 将管理过程指标化、技术化和量化，通过一套普适性的制度规范提高农村公共品供给绩效。

4. （劣）在项目实施过程中，除了国家部门和政府部门，还存在农民这层主体，农民是公共品项目的直接受益者，按理说他们应欢迎项目“进村”，但在这方面存在两个表面相悖现象，一是几乎所有的农民都期待着国家项目来改善本村的生产生活条件，另一方面，在项目“进村”过程中，却经常遭遇到某些农户的“扯皮”、阻挠和反对，使得项目实施过程充满矛盾，这就是“最后一公里"现象。

农村公共品供给的“最后一公里"问题的本质不是工程问题而是治理问题，项目制的“技术理性"手段对于解决“最后一公里'问题无效。

究其原因有两个，第一，项目提供公共品所满足的是公共利益，而真正项目落实时触及的是一家一户农民的个体利益，比如修建公共渠道却只占用某一家的土地，单个农户不能内化项目收益，当占地、砍树、拆房等一类项目成本无法参照收益平均分摊到不同农户时就会引发利益冲突，并产生治理问题。

第二，“最后一公里”问题产生于项目公共目标与个体农民利益的冲突，项目供给公共品时，无法将其分解为针对每个农户的个体利益。到了具体实施环节，标准化的技术指标有可能与农村实际情况冲突，“技术理性”做不到因地制宜。项目实施环节所产生的治理矛盾，恰恰是最多发生在村组范围之内。

5.（村庄逻辑）折晓叶认为项目制下村庄遵循以下逻辑：

第一，内外“对接”和“反控制”逻辑。 

折晓叶以星村引项目进村为例,，“两面 (上下) 接起来”，在新村建设中起到了主要的作用。如果只沿袭政府自上而下的行政动员和控制逻辑, 认为“予以”和“输入”可以直接解决新村建设问题, 而不注重动员本土资源特别是社会性资源的乡村逻辑, 或者相反, 都可能导致项目受阻或失败。即便实现了项目的目标，项目之后的遭遇，也需要以乡村社会的动员和反控制逻辑加以处理。

项目的实际效果需要以村庄的自下而上的视角和逻辑去反向思维，去与国家和地方政府的视角对视，对其运作逻辑加以修正和补充，以便挣脱其自上而下的控制。这正是村庄“抓包”行为遵循的首要逻辑，也是如下一些行为逻辑产生的根源所在。  

第二，村庄的自身发展逻辑。村干部和村民从村庄公共品提供的历史轨迹中早已看到，外力干预的力量一旦撤离，项目一旦完成，输入型的改造和建设便会逐渐失去其活力，借力而为的合法性也会动摇，村庄依然要恢复到其自身的发展轨道上去。因此, 村庄借助项目进村，设计和实现了村庄多年规划的一揽子“系统工程”。 

第三，村庄的“安全”逻辑。村庄权衡利弊的首要逻辑是安全逻辑。任何一项涉及村庄资源的事项，都会惊动全村上下，并争论不休。争议的重心是安全问题, 即在外力注入下如何规避风险。

安全问题主要涉及两方面。

一是资源和资产安全第一的原则。村里人只有在集体可控的范围内, 才能紧紧抓住土地不放。

二是社区稳定的原则。外力输入包括公共产品进村, 特别是重建新村这样的巨大社会工程, 无疑都会引发村社会的重组。如何保证项目和资金进村中干部不发生腐败、村社会在重组中不被解体、村集体经济不受重创, 就成为村民格外关心的安全问题。 

村庄行动的上述视角和逻辑, 是在与地方乃至国家视角和逻辑的对视、博弈与融合中建立的。因而，国家的、地方政府的逻辑在村庄层面如何被修正、被应对, 是不可忽略的重要问题。

参考文献

折晓叶;陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析.中国社会科学.2011年:128-150+225

桂华.项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例.政治学研究.2014年:52-64