【案情】

2018年8月，个体工商户A的经营者委托其子（系B公司法定代表人）将承包的工程项目交由自然人C施工，D为C雇佣的工人。D于2018年11月6日在工作中受伤，后于2019年9月5日以B为用人单位申请工伤认定。同年12月6日，社会保险行政部门（以下简称社保部门）以D未能提供与B存在劳动关系的证明为由，作出不予受理决定。2020年5月20日，D又以A为用人单位提出工伤认定申请。同年6月3日，社保部门以超过一年申请期限为由不予受理。D不服，诉诸法院。

【分歧】 

针对D于2020年5月20日所提工伤认定申请是否超过法定期限问题，有以下两种处理意见:

第一种意见认为，D于2018年11月6日受伤，其至2020年5月20日才以A为用人单位提起工伤认定申请，且不存在《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第七条规定的可以延长申请期限情形，社保部门认定超期的决定无误。

第二种意见认为，D的申请未超过法定期限。

【评析】

笔者赞同第二种观点，理由如下：

首先，法律规定的工伤认定申请期限不属于除斥期间。《工伤保险条例》第十七条第二款规定，工伤职工或者其近亲属等在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向社保部门提出工伤认定申请。虽然，法律没有明确规定该条文中的“1年期限”是否属于除斥期间，但根据国务院原法制办《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函以及《规定》第七条第一款规定：“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。”可知，法定的“1年期限”并非除斥期间。

其次，从应然角度讲，工伤认定申请时限宜参照诉讼时效的中止、中断规定操作。民事诉讼中的诉讼时效，是指权利人在法定的时效期间内不行使权利，丧失请求人民法院依法保护其权利的制度。诉讼时效属于可变期间，能够发生中断、中止。工伤认定的性质属于行政确认，由其衍生的申请期限制度，也属于行政范畴。按理说，工伤认定申请期限无法与适用于司法领域的诉讼时效规定直接相融。但从行政确认具有准司法性质、行政确认的结果具有法律效力、工伤认定申请期限规定在设计上也有督促劳动者尽快行使权利（否则经过法定期间，效力将减损）的功能，特别是从依法保护劳动者的应然角度分析，社保部门在对工伤认定申请时限的把握上参照民事诉讼的中止、中断模式运行，并无不当。对此，最高人民法院在2014年2月印发的《行政审判办案指南(一)》（以下简称《指南》）中指出：申请工伤认定的“1年期限”可因不归责于申请人的正当事由中止或者中断。

再次，从实然角度分析，D的申请不应被认定为超期。《规定》第七条第二款具体列举了以下五种可以不计算在申请期限的情形：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社保部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。虽然本案讨论所涉问题不在此列，但从反向角度讲，如果有可相提并论的扣除期限因素是《规定》第七条第二款没有涵盖的，则无法以该规定作为评判相关申请期限是否超期的依据，进而得出否定性结论。

究其原因有：

一是《规定》不排斥《指南》的适用。《规定》属于司法解释，其法律效力虽然高于《指南》，但其第十条仅是强调：“与本规定不一致的，以本规定为准”。依此，对于《指南》中《规定》没有作出规范的内容，仍有参照适用余地。

二是根据“举轻以明重”解释原则，权利    人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼的处理时限，尚能不计算在申请期限内，那么其自提起工伤认定申请起至社保部门作出的相关决定生效时止所耗费的时间，即便不能被中止、中断，至少也应享有“不计算在申请期限”的待遇。

三是现实中，有些工伤保险责任主体并不明朗，特别是在存在违法转包、分包、挂靠关系中，部分劳动者可能仅知道包工头姓名，至于发包人或被挂靠单位是谁则不清楚。在此情况下，如果社保部门对劳动者就同一起工伤事故以不同用人单位提起的工伤认定，在申请期限审查的尺度上过于苛责，显然有违工伤保险的立法本意。本案中，D误以为B的行为是代表B，故其以B为用人单位首次提起工伤认定申请。对于社保部门2019年12月6日作出的不予受理决定，D有权选择在知道之日起六个月起诉，也有权选择不起诉。同样的，针对同一事故，赋予D是在对该不予受理决定起诉后再以正确的承担工伤保险责任单位提起工伤认定申请，还是直接在包括该起诉期限在内的有效申请期限内重新提出申请之选择权，应是工伤认定申请制度的应有之义。由是，按D最快于2019年12月6日知道第一次不予受理决定结果，其于2020年5月20日以A为用人单位提起的工伤认定申请，不应视作超期。