城市更新如何破解“天下第一难”? 上海“黄浦模式”揭秘旧改背后的情理法

发布于 2021-09-28 10:07

图片来源：图虫

记者 | 刘素楠

旧城改造征收工作是一道世界难题，因牵涉众多市民，利益诉求复杂、矛盾纠纷高发、缺乏有效处置手段，有了“天下第一难”的说法。
位于上海市中心的黄浦区却屡屡创下旧改新纪录：2020年，宝兴里居民区仅用354天，就实现了“当年启动、当年收尾、当年交地”；仅用172天就实现了居民100%自主签约、100%自主搬迁，历史性地实现了旧改推进“零执行”。
2021年，黄浦区外滩街道79街坊再破纪录：仅用24天，实现100%自主搬迁；仅用142天，实现了一轮征询100%、二轮酝酿期首日100%、居民自主搬迁100%签约。
秘诀是什么？

摄影：刘素楠
2020年7月，余庆里开始张贴房屋征收公告。当年8月，余庆里地块征收工作正式拉开帷幕。余庆里地块位于上海市黄浦区外滩街道，涉及宝兴、瑞福、云南三个居委，共计2756证。
“如果一个家里有两本户口本，那么大概率在征收时会产生纠纷。”原宝兴居民区党总支副书记、现任瑞福居民区党总支书记唐晓亮说，他也是“百家说事”自治项目的负责人。
为了帮助旧改征收居民化解在征收过程中遇到的家庭矛盾问题，三个居委联合发动小区内的律师、居民代表、楼组长、已退休居委干部和志愿者，成立“百家说事”自治团队，通过开展法律政策咨询服务、家庭矛盾调解，以及帮助困难群体解决搬迁过渡等问题。
“百家说事”团队发现，居民遇到的问题大多集中在以下方面：家庭利益分配不均、政策不理解、外来媳问题、困难老人安置过渡等。进行矛盾调解时，团队律师首先从家庭情况基本入手，从政策法律层面出发帮助居民进行确权。在法理之外，团队成员情理并施，耐心倾听，深挖矛盾症结，了解居民内心真实想法，根据实际情况，抓住各方利益平衡点，讲究效率，及时寻求方案，以高质快效的方式处理矛盾纠纷。

摄影：刘素楠
有户阿婆高龄孤老，双眼失明，是特困供养人员。阿婆的侄子与其同住，住在奉贤区的妹妹每周定期过来照看阿婆。房子一旦征收，阿婆的赡养、侄子利益分配、妹妹劳务费等问题便交织在一起，变成一团乱麻。阿婆请求居委会帮助，“百家说事”团队请来了律师一起参与调解，提供法律咨询。
第一次调解，因为考虑到阿婆身体原因，一家人商量下来决定把她送去养老院，妹妹负责日常探望，征收补偿款则全部归阿婆自己保管。但没过几天，阿婆说她自己一个人在养老院担心护工照顾不周，不想去。
第二次调解中，一家人协商之后，决定让阿婆由其妹妹和妹妹的儿媳妇共同赡养送终，但因没有满足其侄子的分配要求，调解失败。
“百家说事”团队经过多次联系沟通，最终让阿婆和侄子、妹妹就征收补偿、照顾劳务费等达到一致，解决了她的后顾之忧。
志愿者在旧改征收过程中发挥了巨大的作用。“居民很容易把征收所变成对立面，我们社区自治组织既有社区居民也有律师，居民还是比较愿意相信他们的话。”唐晓亮说。

新建小区已处于搬迁尾声。摄影：刘素楠
2021年，外滩街道福州路地块旧改征收也拉开了帷幕。77岁高龄的居民蔡惠德是外滩街道咏年楼为老服务社社长、咏年楼健康大使志愿者团队负责人。同时，在旧改签约中，他参与了居民区自治项目“社区微调解——话长短化家事”，成为一名旧改志愿者。
30年前，他从延安路电信大楼处被动迁至新建小区。此次是他经历的第二次动迁，从市中心的新建小区搬到了浦东周浦镇。原先18平米的小屋居住着一家三口，女儿出嫁后，家里的空间稍有空余，但随着时间的打磨，房子越来越陈旧，生活设施也越来越破败。盼来旧改之后，蔡惠德搬到了离女儿不远的地方，住进了80多平米的两室一厅里，生活条件获得了极大改善。
“现在的生活我很喜欢。”蔡惠德说，他又补充了一句：“当然，之前在新建小区的生活我也喜欢。”
新建小区一共1427户居民，首轮征询实现99.47%签约，第二轮征询签约率达到100%。目前，居委会还在做最后几户居民的工作，做后续的搬迁。
这个小区被称为“老外社区”，即老人多、外来人口多。一进入小区里面，就能看到大大小小的商户招牌。除了家庭矛盾，这个小区还存在租赁矛盾。
一家民宿与房东签了10年合同，在旧改征收过程中，承租人已经交房签约，但是民宿老板没有获得任何赔偿，便占在房里不走。承租人采取了掐断水电煤的措施，民宿老板则使用汽油发电机发电，存在安全隐患。最终，社区民警、旧改志愿者、居委会发起调解，承租人对民宿进行赔偿，化解了矛盾纠纷。

摄影：刘素楠
调解难以解决的问题，就只能走诉讼渠道。
根据黄浦区法院发布的《2017年-2020年共有纠纷案件审判白皮书》统计数据，2017年该院的共有纠纷案件仅为135件。但2020年一年，黄浦区法院共有纠纷案件收案量已激增至1169件，增长率达到765.93%。2021年上半年，黄浦区法院共有纠纷案件已经超过去年全年共有纠纷案件收案量。
这与旧改征收的加速推进密切相关。
2017年、2018年两年，黄浦区共计启动7个征收项目，涉及居民共计12540户。但2020年仅一年，黄浦区就启动15个征收项目，涉及居民21100户。2021年黄浦区预计启动23个征收项目，涉及居民超过2万户。
今年5月8日，黄浦区法院结合“我为群众办实事”实践活动，在有2625户征收居民的福州路征收地块昭通居委会开展了一场有关征收利益分割的法律宣讲和法律咨询。
没有想到，法官的到来极其受旧改市民的欢迎。能否建立共有纠纷巡回审判调解工作机制，从源头介入，预防和就地解决矛盾？外滩街道与黄浦法院的想法不谋而合，两家单位共同商定在外滩街道筹备设立巡回审判调解工作站。
2021年8月19日，外滩街道和黄浦区法院联合成立的外滩城市更新巡回审判（调解）工作站正式启用，黄浦法院的专业团队每周三在工作站为居民提供面对面的法律咨询等专业服务。这是上海第一个城市更新巡回审判（调解）工作站。
目前，工作站主要开展两大工作：为居委干部、志愿者提供法律实务培训；开展矛盾纠纷化解。
居民咨询的内容涉及公房承租人变更、家庭协议的效力、离婚后对原住房的居住权、承租人已故的非共同居住人征收利益的分割、签约主体的确定、外来媳妇利益的保护、外国籍华人是否还享有征收利益、监护人的问题、继承问题、出租房屋遇动迁如何保护出租人的利益，等等。

摄影：刘素楠
在城市更新的“黄浦样本”中，法治建设是为旧改保驾护航的不二法宝，但要做好新时代的群众工作，最关键的还是情理法多管齐下。
黄浦区外滩街道党工委书记丁琦宁说，据不完全统计，地块中迟迟不愿意签约的居民，近90%都是因为家庭动迁款分配不均无法达成一致意愿。
对此，外滩街道积极协调多方资源，在旧改征收地块组建由律师、人民调解员和志愿者组成的人民调解工作小组，深入社区参与纠纷调解。在二轮征询开始后，选派一批专业素质好、服务耐心细致、具有良好沟通能力的律师，在居委定时坐班接受居民法律咨询。

摄影：刘素楠
2021年，城市更新首次写入上海市政府工作报告。“十四五”期间，上海全市将力争实现“2000年底之前建成的、纳入改造范围的、符合改造条件的各类旧住房改造”全覆盖；实施5000万平方米各类旧住房的更高水平更新改造。
《上海市城市更新条例》也已于今年9月1日起正式施行。这是继2015年上海市人民政府发布的《上海市城市更新实施办法》和2017年市规划资源局发布的《上海市城市更新规划土地实施细则》后，上海“城市更新”首次上升到地方人大立法层面。
黄浦区司法局相关负责人指出，运用“政府汇聚合力、法治均衡权利、调解共建和谐”的“黄浦样本”形成了一整套系统集成的机制和模式，为新时代我国的城市更新工作贡献可复制可推广的新样本新模式。其精髓就是坚持以人民为中心，以党建为引领，从全局出发统筹谋划、法治先行，并敢于担当、善于借力，分层分级解决旧改征收全过程各类可能遇到的法律问题，均衡各方权利，共建和谐生态。

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