中美会|杨开峰:疫情之后:公共管理的实践与理论

中国人民大学公共管理学院执行院长 杨开峰教授

（以下观点整理自中国人民大学公共管理学院执行院长杨开峰教授9月25日在第十届中美公共管理国际学术研讨会全体大会的主旨演讲）

今天来参会，我其实是非常激动的，因为整个会场唯一参加完十次“中美会”的，可能就是我一个人了。我记得第一次参加的时候，还是一个博士生，也参加了论坛，但是很多时候是在提供服务。

今天我演讲的题目可以转化为这样一个标题：“新冠肺炎疫情是否改变了公共管理改革运动和理论研究的趋势？”新冠肺炎疫情期间，我们在人民大学开过一个全球视野下应急治理国际对话的会议，当时有三场会，分别叫中国实践、理论发展、国际对话。我记得非常清楚，第一个发言的人是一位应急管理方面的国际权威人士，他说：“安排我第一个发言，很诚实地说，我不知道该怎么说。我写过应急管理方面的教材，当过国际期刊的主编，给学生们讲应急管理。但是，我突然发现现在不知道该怎么讲了，因为新冠肺炎疫情让我的许多认知产生了变化，以前讲的规律好像不太合适了，好像是错的。”他说，“我真的不知道该怎么讲了，这是我要讲的所有内容。”

后来我也一直在反思。无论是应急管理，还是我们一般的公共管理，大家都在反思。我想，尽管在新冠肺炎疫情最肆虐的时候大家可能处在非常不同的状态中，但无论是中国还是其他国家，大家都在深刻的焦虑中反思，我们公共管理学科到底能够为这个社会、为公共政策提供什么样的智力支持？

首先，我们会想到新冠肺炎疫情到底是不是改变了公共管理改革的趋势。实践方面，我先看了新冠肺炎疫情之前的英国和美国，比如奥巴马时代。我直接从管理议程中发现，美国强调创新型政府、绩效政府、财务管理，英国也是一样。奥巴马也特别强调了开放政府，定义了三个方面，其中一个是透明——数据要向公众开放，公众能利用开放的数据做一些事情，比如简单的软件开发。在这个基础上，政府和公民、社会组织、市场要有更深度的合作，他是这么定义开放政府的。此外，还有电子治理、整体性政府、政府跨部门协作、战略性人力资源管理，等等。这样一看，好像和中国在做的很多事情是一致的。

大家可能想不到他排在第一的议程是什么，和新冠肺炎疫情极为相关，那就是社会公正问题。我们也有学生做研究发现，感染率、死亡率根据族群的不同而显示出严重程度的不同，黑人在很多城市的感染率、死亡率更高。在疫情中，大家发现种族的冲突非常激烈，这意味着什么问题？这意味着社会公正问题。所以，现在拜登的管理优先项中排在第一位、最核心的是社会公正。

可以看到，第一，他提出大量的措施要减少贫富差距，意味着要求富人、大企业纳更多的税，通过这些税支持福利行业、部门；第二，他强调在政府采购中要向弱势群体倾斜，其实中国现在的改革也强调向中小企业倾斜；第三，他强调所有联邦部门在做新一轮战略规划时提升社区组织、弱势群体的参与；第四，他强调在人力资源管理中重视多样性。这些都和社会公正有关。

和以前的政府相比，还有一个明显变化是在战略性人力资源管理方面。无论是奥巴马还是特朗普时期，他们对传统公务员制度是批判性，认为传统公务员体制已经过时了，要把它全面破除掉。所以，特朗普时期提出了很多相关的改革措施。拜登上台之后，他还没有提出具体的措施，因为不是最优先的项目，但是已经很明确表示，特朗普时期提出的公务员制度改革要停止，不再以政治化的要求来改革公务员制度。

在这样的情境下，拜登做出这样的选择，其实和疫情带给我们的反思直接相关。除此之外，我们仔细去看他的预算显示的管理优先项，会发现和之前没有差别，还是继续在强调财务管理、预算绩效、科学决策、公民服务、跨部门协同、数字治理等，这些没有变化。

当然，在战略性人力资源管理方面，我们也注意到，我们强调党建引领，有我们自己的特点，总书记强调领导干部的七种能力，这也是从战略性人力资源管理的角度去考虑的。除此之外，我们也在谈绩效，中国的预算绩效还是讲得非常多的，财政部在力推；我们讲“放管服”改革，体现的是服务型政府和整体型政府；我们讲数字政府、应急管理体系建设等。当然，实际上我们还有更多在美国的总统管理议程中看不到的议题。

如果是从疫情前后的对比来看我们的实践，我觉得基本的管理和改革取向是没有变化的，我们要做得更加科学、协同、高效，但是对于社会公正和政府能力的要求更为凸显。如果要比较中国和其他国家，我觉得在利用新技术——不仅指大数据等信息技术也包括组织技术——进行科学决策、增强政府能力等方面越来越趋同，也就是传统说的在效率和效果方面越来越趋同。在公正方面，也就是“治理为了谁”方面，可能是制度竞争的焦点，也是体现我国制度优势的关键。如果不能从这点讨论共同富裕，就没有理解我们中国国家治理的逻辑。

刚才介绍的是实践，我也想看看理论。我对所有公共管理类期刊的文献做了梳理，两个十年——一个是1997年到2006年，一个是2007年到2017年。这两个十年，我计算了一下不同主题的文章数量从上一个十年到下一个十年的增长率。排在第一的协作治理，在两个十年之间的增长率最高，增长了3500%。从新冠肺炎疫情来看，这个趋势对不对呢？疫情使我们很明显地发现，应对不好是协同的失败。从美国来看，联邦政府和州政府的协同是非常失败的，不同部门之间也是。我们中国的疫情防控也存在这类问题，比如中央和地方政府的协同问题、各个部委间的协同问题、不同地方政府间的协同问题。所以，如果我们原来推行的实践和改革目标、我们的研究方向，没有大的问题。

排在第二的主题是公共服务动机，两个十年间增长了2470%。最近我们写了一篇中文稿子，有位编辑问我，为什么要研究公共服务动机？我觉得这不是大问题，我们刚刚做了“不忘初心、牢记使命”的活动，为人民服务就是公共服务动机。这点在我们疫情防控当中体现得非常明显。

从结果来看，三个时间段内，全球议题的比例非常少，也就是10%左右。这个10%是最近的2018到2020年的数据，其实还是有一点“通胀”的，因为2020年有新冠肺炎疫情，关于它的研究肯定属于全球性议题，如果没有疫情数据可能肯定会更低。

再看跨国比较，一直都比例不高。我们处在全球化的时代，但是我们的讨论往往没有全球性的比较。当然，这个宏观视角的数据表现有些奇怪，在80年代末的时候反而宏观视角比其他两个时间段多很多，到了现在反而下降了。我们任何公共管理的现象、政策、问题其实都需要把宏观的、中观的、微观的视角结合起来看，但是75%的文章没有任何的宏观视角，而这还是来自国际最顶级的综合类公共管理刊物上。

关于这些重大的问题，整个管理学基本上都面临一样的挑战。美国管理学会曾经讨论管理学的大挑战是什么。Academy of Management Journal的编辑团队在1996年的一篇文章是这么定义重大挑战的：整个管理学界应该解决的大问题，“是一些关键性障碍，如果把它们破除了，就能解决一个重要的社会问题，并很可能产生全球性影响”。

我也在思考，什么是全球性的问题。在座的同学，有多少人了解SDGs——联合国可持续发展目标？第一个目标是减少贫困，全球有8亿极度贫困人口。有一个目标是就业，2/3的年轻人在发展中国家没有正式工作。再比如，海平面的上升对地球生存会产生重大影响，等等。我们有多少人在研究这些问题？

由于时间关系，我不展开了。最后，探讨新冠肺炎疫情凸显的理论挑战有哪些。

第一是社会公正问题，涉及到公共价值、公共性的问题，即为了什么人的问题。前面讲到绩效管理，绩效管理你看到的很多是平均的数字，疫情防控的绩效好不好，你可以看到一个平均水平的响应。那你也可以看对弱势群体是怎么响应的，比如说对老年人、危重病人是怎么响应的，这就意味着你从不同的群体来看社会公正。需要回答的问题是：我们的治理、我们的绩效是为了什么人？

第三，比较公共治理、全球治理和文化问题。再举一个简单的例子，大家都知道7月份美国的彭博社发布了一个报告，说美国抗疫全球第一。一个月之后，中国的智库说美国抗疫最差。霍普金斯大学每天公布疫情的客观数据的，看起来似乎客观绩效很清楚，但大家对绩效的反映为什么如此不同？为什么这么多人有这么多不同的看法？我们首先不是要消灭不同的看法，而是要理解为什么不同的人有不同的看法。

这里面有可能和文化有深刻的关系，比如现在美国有几千万感染者。这到底是体现为好的绩效，还是坏的绩效？这首先就得理解政府绩效到底是什么。也许对他们来说，个体健康和生命不是政府的责任，是个人的责任；同时对个人权利的尊重，体现为一种民主价值，进而也是政府绩效的重要方面。如果按这个观点来说，他们会觉得这个数字彰显了政府绩效。但是，对我们中国来说恰恰相反。他们的文化，特别是政治文化和社会文化，在这方面的理解是非常不一样的。

第四，在新冠肺炎疫情防控中，也可以看到我们要进一步强调科学。比如，救援城市内涝、地震等各种灾害方面，没有科学的应急管理，只靠更多的热情，是不行的。秩序怎么保证，供应链怎么保证，都会是很大的问题。这些都是科学问题。

第五，是问题导向下的跨学科合作。疫情防控期间，国家自然科学基金委组织了新冠肺炎疫情防控的专项研究项目，不同学科都有参与，公共管理、公共卫生、管理科学、经济学等等好多学科，通过不同手段给疫情防控提出政策建议。如果仅仅只有公共管理，是做不到提供很多、很好的政策建议的。

第六，是我们在不确定性和模糊性条件下的公共管理模式和规律。迄今为止，我们教材上的大部分公共管理的理论、方法还是基于确定性条件做出来的。

第七，是技术或者大数据、人工智能时代的公共管理模式和规律，我不展开了。

最后一点，我想讲讲批判性，我们理论的批判性。无论是美国公共管理关于新冠肺炎疫情的专刊，还是在我们自己的讨论里，有多少真正用了批判性的理论，去反思深层的社会结构和制度结构？在我们自己的理论视野中，怎么来增强我们的批判性？我觉得也是一个重要的挑战。我想，很多的挑战，我们当下是解决不了的，所以我在课堂上对博士生说，你们是下一代的公共管理学者，所有的责任和重担都在你们的肩上。希望在开第二十届中美公共管理国际学术研讨会的时候，今天的年轻学子们已经把这些问题都解决了。谢谢大家！