[景怀斌]行为公共政策研究的知识构建: 三个层面及范式选择

发布于 2021-10-10 08:15

[论文精选] 第20211010期总第467期

本文转载自《中国行政管理》杂志2021年第9期

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行为公共政策研究的知识构建:

三个层面及范式选择

景怀斌

作者简介: 景怀斌，中山大学政治与公共事务管理学院/中山大学中国公共管理研究中心教授。

文章来源：选自《中国行政管理》杂志2021年第9期

GB/T引用：暂无

摘要：行为公共政策研究已成为学术潮流，但其相关概念、学科/知识框架、研究范式尚待厘清。本文以学科构建视野讨论了四方面问题：行为科学、公共政策核心概念所蕴含的学科特性；行为公共政策的知识框架所包括的三个层次——政策制定的行为依据、政策执行的行为机制、政策效果的行为效应，其中，政策行为效应是尚待开拓的新领域；行为公共政策研究存在着的行为科学和公共管理研究范式，后者更符合公共管理的真实状态，制度—心理互动是行为公共政策研究的理论框架；目前颇为热络的“助推”研究不应是行为公共政策的主体，原因在于政策行为因政策制度性和文化共享性而具有强制性与统一性，而非简单的个体自主性“巧劲”。

关键词：行为科学；心理学；公共政策；助推；国家治理

一、行为公共政策研究

的“学科”挑战

过去10年间，行为公共政策（Behavioral public policy）成为公共管理研究新趋势。行为公共政策研究一般指使用行为经济学、行为科学、心理学和神经科学的知识和思维方式，研究政策制定与执行的行为规律，维护民众或消费者利益的学术活动。以循证政策研究而著名的“经济合作与发展组织”（The Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）在总结消费保护、教育、能源、环境、金融、安全、健康、劳动力市场、公共服务、财税、电信等领域112个相关案例后，略带夸张地宣称，行为政策研究不再被政策科学视为“短命的时髦”（fashionable short-term foray），已在许多国家、广泛的政策领域以多种方式扎下了根。［1］目前，美国、英国、新加坡等行为公共政策学者与政府已有深度合作。世界银行、欧盟、联合国已采用行为公共政策研究于相关公共政策制定与推行。世界70多个行为科学组织大都有专门的行为政策研究分支机构。有影响力的专门研究机构有，英国的“行为视野团队”（Behavioral Insights Team，BIT）、奥巴马政府的“社会与行为科学团队”（Social and Behavioral Sciences Team，SBST）、澳大利亚的“新南威尔士首相与内阁行为公共政策团队”（New South Wales Department of Premier and Cabinet Behavioral Insights Unit，NSW BIU）等。公共政策刊物发表了更多的行为科学研究报告。［2］

不仅是公共政策，行为科学研究在整个社会科学也越来越得到认可。以学术标杆诺贝尔经济奖为例，自赫伯特·亚·西蒙对有限理性的研究获得1978诺贝尔经济学奖以来，丹尼尔·卡尼曼对启发式决策研究获得2002年诺贝尔经济学奖，埃莉诺·奥斯特罗姆对公共产品的政治行为研究获得2009年诺贝尔经济学奖，Richard Thaler对助推（nudge）研究获得2017年诺贝尔经济学奖荣获，艾丝特·杜芙若（Esther Duflo）夫妇因“在减轻全球贫困方面的实验性做法”获得2019诺贝尔经济学奖。由于诺贝尔科学奖的学术引领性和经济学的热门性，社会科学的行为研究一时成为时髦。

行为研究其实是公共管理的一个传统。Lasswell、Simon、Lindblom等对公共决策机制的行为揭示，20世纪70年代以来交通安全、环境保护、健康政策的循证研究等都已广为人知。这是由人与公共管理的关系决定的。人既是自主的行为主体，也是不同层级组织的管理对象。公共管理固然是通过政治的、经济的、文化等等的政策而进行的，最终是通过人来执行和体现的。故而，行为层面的研究构成公共管理、国家治理的底层知识。

然而，公共管理行为研究看似热闹，也存在根本性问题。首先，相关概念及其关系模糊不清。行为科学与心理学、认知科学的关系如何？公共政策、政策工具、行为公共政策又是什么样的关系？这些概念的背后涉及学科视野定位与特质理解；其次，行为公共政策研究的知识体系。行为公共政策研究能够做什么？不能做什么？其知识层次如何？第三，行为公共政策研究的范式问题。行为公共政策研究是心理学、行为科学那样的变量关系考察，还是公共管理制度作用机制研究？第四，助推（nudge）的学术评价问题。当前，助推似乎成为公共管理行为研究的代名词，是这样吗？它的学术作用该如何评价？

本文在学术经验总结与学科底层理论分析的基础上，①尝试对这四方面问题进行理论回答。(① 作者曾主持系列学术讨论会——2011年5月的“中国公共领域的认知与决策研讨会”，2015年4月的“公共管理与认知科学对话会”，2016年12月的“文化理念与社会治理研讨会”，2019年6月的“文化认知与社会治理国际学术研讨会”。这些学术活动虽然开拓公共管理的认知研究，但也发现，不同学科的学者即使使用同一概念，但其含义和学科框架不同，难以实质性对话。)

二、行为公共政策研究

的视野与知识特征

行为公共政策是跨学科交叉领域，涉及两组学科概念——行为科学、公共政策。其学科概念关系，实际上关系到知识视野与框架的特征理解，是行为公共政策研究的概念前提。

（一）行为科学与心理学、认知科学

从学科发展脉络看，很大程度上，认知科学与行为科学是心理学发展促成的。

心理学一般被理解为“研究人和动物心理活动和行为表现的一门科学。”心理活动不仅包括感知、记忆、思维、情感、意志等心理过程，也包括了人与人的差异，也表现在社会生活中（社会水平），人与动物比较中（物种水平）。现代意义上的“心理学”，是以德国心理学家W·冯特于1879年建立的世界上第一个心理学实验室为标志的。实验心理学的兴起首先与精密科学，特别是数学、化学和物理学的进步相关，其次与生物科学特别是生理学的进步相关。［3］可见，心理学是一门以现代经验科学范式为标准而发展出来的现代“科学”。心理学的基本特征为：自然一元论，把自然科学看成是一个系谱，根部是物理学、化学和其它物理科学，上部是生物学、生理学和心理学，从上到下是可以还原的；机械论，通过研究心理和行为来解释心理现象，而不必通过借助外在的东西如迷信、上帝等来解释；操作主义，科学或理论的有效性依赖于发现所应用的操作的有效性；决定论，心理有确定的因果关系。［4］当代心理学的经验性（实证性）表现为：研究对象上，以具体实在的心理生活经验为研究对象；在思维上，以还原的方式，寻找因素或变量的因果解释；研究环节是操作性的；研究评价是可验证性的；在成果作用上，力图为现实生活提供工具性服务。心理学以它的内在性、经验实证性为理解社会生活提供了独特的方式与知识系统。

在一定意义上，行为科学是心理学发展的阶段性范式“畸变”。20世纪30至50年代，行为主义是心理学最有影响的学派。行为主义是对早期心理学偏重内省研究的反叛，认为心理学应当研究看得见、摸得着的行为，主张以“行为”替代“心理”。随着心理学影响的日渐扩大，行为主义也成为理解人类社会的“范式”或新视野，逐步进入其他学科领域。例如，当行为主义心理学进入管理学领域，被称为组织行为学。但“组织行为学”已在管理学成为基础性核心学科。当然，对于组织行为学的学科性质是心理学的，还是其他的，一直有不同看法。有些学者认为，组织行为学慢慢也有了自己的知识独特性——除了来自心理学，还来自社会学、文化学、人类学、经济学、生物学和生理学等学科知识纳入。但赫伯特·西蒙1984年在中国讲学时说：“在管理心理学和组织行为学之间，可能别人认为不同，我没有看到有真正的差别。”［5］可见，在相当程度上，行为科学是心理学发展的阶段性学术“范式”。

认知科学的发展比行为科学更晚一些。20世纪70年代开始，随着心理学的“认知转向”，随着计算机技术的发展，大脑机能研究成为学术热点问题，逐步出现了以认知为研究对象的学科——认知科学。认知一般指人们对外部或内部事物认识、分析判断、做出决定的心智过程，或者说是对作用于人的感觉器官的外界事物进行信息加工的过程。认知科学就是以“认知”为对象的学科，包含哲学、心理学、神经科学、计算科学、语言学、文化人类学六个学科。［6］

从知识构建的精确性看，行为科学的研究存在“心理”真实状态与“科学”的紧张：其一，心理的多变性、因果关系的互为性与“科学确定性”之间的紧张。这不仅反映在心理学知识的“软”（定性）“硬”（定量）之争，也体现在心理学实验的可重复验证性低。如对2008年3个心理学顶级刊物（《心理科学》《人格与社会心理学杂志》《实验心理学杂志：学习、记忆与认知》）发表的100个实验报告进行重复实验发现，只有36%到47%能够被重复。［7］当然，也有学者对这一研究提出批评，认为重复实验的设计有问题。［8］其二，心理的形式化与意义世界的分离。心理一旦要“科学”研究，必然要形式化——把心理意义形式化为诸如动机、自我评价、感知觉等概念并操作化，如此才能发现心理变量间的“定量关系”。然而，恰恰是这样，失去了心理的内容意义属性——意义是人的生存本质，“意义寻求”可以被理解为获得生命秩序感、目的感、有效感等意义性感受的心理过程。人完整的意义感是以文化的方式形塑的，是由信念、价值观、思维方式和性格特征等方面综合而成的情感价值和工具理性心理系统构成的。是意义构成了人生命存在的本质。［9］从这个角度看，行为科学剥离“意义”而对“心理变量”进行“纯科学”追求的“范式”，也许如同古希腊神话的西西弗斯手上的石头，永不能达到揭示心理意义世界机制的学术山顶。

这不是否认公共管理行为研究的必要性。心理是人的活动的天然动因与伴随物。人是公共管理的主体、对象和方式，研究人的心理学、行为科学、认知科学与公共管理的结合，能够对公共管理的底层内在机制进行深度揭示，具有根本性解释力。心理学、行为科学和认知科学都将极大地丰富公共管理的知识体系。如把认知科学的6个学科群推进到公共管理，意味公共管理有N×6（公共管理领域×认知科学）学科群的出现，带来现诸多新研究领域，如公共管理的神经认知科学、公共管理的哲学、公共管理计算科学、公共管理文化人类学。这将是多大的知识前景！

（二）公共政策、政策工具与政策行为效应

韦伯斯特词典（Webster’s Dictionary）对公共政策的界定为，经过审慎的决策和协调而选择的、有计划的管理行为路线。虽然公共政策还难以有公认的定义，但有几个明确的特征：政策为公共部门或政府制定和启动，政策为公众解释和推动，公共政策是社会问题。公共政策是过程的，是从政策问题确认到政策终结的过程，包括政策议程、政策方案、方案选择、方案合法化、公共政策执行、效果评估等环节；公共政策也是决策的，是从确认政策目标到政策方案抉择的过程。

公共政策通过政策工具而执行。政策工具指促使政策落实的方式或方法，如强制、奖励、宣传、广告等等措施或方式。政策工具林林总总，也有不同方式的分类，大致包括规制性和非规制性工具，开支性和非开支性工具，信息、权威、财政和组织型政策工具，命令性、激励性、能力建设和系统变化工具等。Tummer把政策工具概括为“胡萝卜型（Carrot）”“鞭子型（Whip）”“布道型（Sermon）”与“助推型（Nudge）”。“胡萝卜型”即激励型政策工具（Incentives），指运用激励方式改变公民行为，政策期望行为出现；“鞭子型”指禁止与指令型政策工具（Mandates and Bans），通过对违规违法行为的惩处，减少异常行为，达成政策期待行为；“布道型”指信息化政策工具（Information Campaigns），通过信息传播，使民众了解、接受、认同政策期望行为；“助推型”指在不明显改变公民偏好的前提下，以行为技巧使民众达成政策期望行为。［10］

从行为视野拓展公共政策研究，有必要提出一个新概念——“政策行为效应”。公共政策是通过目标人群行为的改变而实现的，达成公共政策制定意图的。政策效果固然可以是经济的、文化的、社会的，有些甚至是硬性指标如经济效应，GDP等，但公众行为的改变是政策效果的最根本体现。

公共政策、政策工具、政策行为效应是公共管理、社会治理与国家治理实施的方式与评价。公共管理是政治体制的，是经济的、是文化的、是法律的等等，也是决策的，还是领导、协调或服务，人财物资源配置等等过程，其途径或方式是公共政策、政策工具，但其最后落实，产生效果则是通过目标人群的行为改变。在这个意义上，政策行为效应是公共政策效果的心理与行为指标。

三、行为公共政策研究

的三个层面

政策过程一般可以划分为三个阶段——政策制定、政策执行、政策评估。人是公共政策的主体和对象，行为公共政策研究也体现在三个层次——政策制定的行为依据，政策执行的行为工具，政策评估的行为效应。

（一）政策制定的行为依据

（二）政策执行的行为机制

政策执行是公共政策研究的长线领域。西方学术界先后出现“自上而下”“自下而上”和强调执行网络作用的“整合性框架”研究模式。中国学者也形成了各种“变通性”“选择性”“博弈性”等解释框架。如“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的中国形态国家组织特征，“高位推动—层级性治理—多属性治理”的执行方式。［15］

公共政策执行过程是各种因素共同作用的动态过程。人的社会行为是某一时空下制度与人的心理共同塑造的，既不绝对地遵从明文制度，也不是完全的个体自由意志，而是制度-心理互动下的现实行为。这是公共政策执行应解决的问题。政策执行的实际过程接近于扎根理论所谓的基本社会过程。基本社会过程指发生于一定时间的社会行为的根本方式，包括基本社会心理过程（A basic social psychological process，BSPP）和基本社会结构过程（basic social structural process，BSSP）。前者解释个体、社会的心理过程；后者解释更广泛的群体、机构、组织或政府的结构过程，是前者存在的社会结构。［16］

从社会基本过程的视野概括看，中国政策执行的社会基本过程起码有8种方式。（1）政治的党性方式。以党性、党纪的方式来进行公共管理，如党性意识、党的战斗力、超级动员性能够引领社会不同组织，发挥整合功能；（2）行政的组织方式。依托公共组织的科层制度，以组织性、制度约束，执行和问责来推行公共政策：（3）文化的共享方式。文化以其终极-价值观，提供了共享的意义系统，支配人们的认知与行为，形成共同价值观与行动方式，以“自主”的共享的合法性与有效性认同，推进政策执行；（4）经济的利益方式。以投入-收益、互利、利益驱动，社会资源的分配，实现公共政策目的；（5）传播的话语方式。以话语为方式或途径，通过主流价值观引导，政策话语互动与自组织，通过公共政策的标识-认知，理解，推动公共政策执行；（6）社会的道德方式。社会性习俗、道德是社会运行的基本方式。具体到政策执行，“他者”性质的社会常模（normative）如习俗、伦理、道德性，支配着民众认可和遵从公共政策；（7）科学的科技方式。以科学的因果理性，效率与精准，有效解决问题，推动公共政策执行；（8）惩罚的法律方式。国家是依赖暴力的强制机构，通过规约活动，以其非人情、惩罚性措施，使人们遵从公共政策。

真实的公共管理过程往往是上述单方面或多方面的作用过程。行为公共政策研究要着力于这些“真实”机制的探析，对上述“真实”机制进行经验性发现与验证，从而为公共行政执行提供行为科学的知识构建与对策建议。

（三）政策评价的行为效应

公共政策的效应固然体现在物质性的经济指标等方面，也体现在人的行为改变上。在相当程度上，公共政策的理想效果是目标群体的行为真正改变，这即公共政策评价的行为效应问题。

政策行为效应是民众响应公共政策的行为改变程度，体现在三方面：（1）公共政策的认知程度。认知是人对事物状况、属性、态势等的感受与分析过程。人的行为改变基于人对事物的认知与了解。对于人类社会来说，认知是以语言符号为方式或途径展开的。人类千百年来形成的语言符号、概念表征、蕴含着事物状况、属性，感受、认知公共政策就知晓了公共政策内容、因由、趋势与期望。故而，政策的认知程度是政策行为效应的首要维度。（2）公共政策的认同程度。作为意义符号系统的公共政策若为人接受，心理认同是必要。认同即人对政策的认可、接纳，视公共政策为自我利益或价值观的同盟因素。认同过程是价值观念匹配的过程——人们接受与自己价值观一致的事物。其中，信仰、政治理念、意识形态和价值观念起到实质作用。公共政策是包含政治的、经济的、文化多种成分构成的行动规则。民众认同了公共政策，公共政策就具有了合法性，也有了遵从政策的心理基础；（3）政策行为响应程度。作为公共或国家的意志体现，公共政策有其特定的政策目标人群，并期待目标人群出现相应的政策行为。这些期望的政策行为出现就意味着政策目标的实现。

政策行为效应的心理指标与行为指标不是天然的对应关系。在个体独立存在状态下，人的行为是心理的体现，有什么样的心理，就有什么样的行为。而作为公共政策，民众的政策行为情境往往文化-社会性的，有可能出现心理与行为的不一致现象：其一，民众对政策认同，但行为上不一定体现。其二，民众对政策不认同，但因政策强制性或社会文化如群体影响，在行动上也可能遵从政策要求。文化-社会性因素包括文化、社会或群体（家庭、社区、组织）的常模。这在群体或集体主义文化中特别突出，如中国的“单位”就是政策期望行为的有力中介或推动性者。

政策行为效应是揭示民众，尤其是政策目标人群的政策认知与遵从机制，从而对政策的合法性与有效性进行评估的层面。这方面的研究是尚待拓展的新方向。

四、行为公共政策研究

的范式选择

科学哲学意义上的范式（paradigm）一般指科学家集团共同接受的关于本体论、认识论和方法论的总称，是科学研究活动赖以开展的观念基础和实践规范，是学术思维方式、概念体系和评价的标准。其基本特征为：公认性、共同纲领性、成功范例。［17］对于一个学科来说，范式框定了什么样的现象要研究，问题如何被构建，研究的结果如何被解释等等规则。

（一）行为公共政策研究的两种范式及其选择

行为公共政策研究存在两种可能的学科范式——行为科学范式与公共管理范式。

行为科学范式可以概括为：（1）个体为研究对象。它以个体化人的存在状况为考察对象。（2）个体是意志自由的理性-情感行动者。人是自主的行动者，能够趋利避害或因价值观而有意志地行动。（3）心理因素变量关系揭示是研究重心。行为科学范式虽然认识到人受其文化、情境等制约，但仍把这些因素转变为心理变量关系及其机制探索。

公共管理研究范式特征为：（1）公共管理的实体是国家。国家是基于某种历史性的文化理念而建立起来的政治实体，具有暴力性和资源垄断性。版图、军队、公共行政部门等等公共机构是国家治理、公共管理的依托与基础。（2）国家治理行动逻辑是合法性与有效性增强。合法性是国家存在的法理与民心依据，大致有两类：一是法律契约合法性，二是心理契约合法性。有效性则是以公共行政为主干的公共管理的效率与绩效问题，即能够解决国家或社会等公共问题。（3）政策合法性与有效性的社会-行为效果机制是研究重心。公共政策的有效性与合法性不是必然的合力关系。有效公共行政在一定的时候会摧毁合法性，合法性变异可能会消解有效性，更可能会激发社会危机。［18］

（二）行为公共政策研究的制度——心理解释框架

行为公共政策的研究范式确定后，理论框架选择就成为操作化的必要环节。制度—心理的分析框架是可资选用的研究框架。“制度”有很多界定，但大致可以理解为由体制决定的强制性、共享性组织行动规则。［19］国家制度是建立在国体、政体之上的国家-社会行动规则，如立法机关机构颁布的法律，也可以是非正式的如组织共享的行为规范。制度总是关乎人并要人来执行的，其作用过程便是人的认知性“选择”过程——人们是按照自己所理解的“制度”来展开自己的行动的。虽然人人遵守制度，但每个人“遵守”的“制度”是不同的。这取决于人的心理解释机制——心理内容系统、认知思维系统和性格系统。心理内容系统是人的价值观念系统，其核心是终极信仰及其价值观，如中国人的“天道”，西方的“上帝”等信仰系统及其政治、社会、文化、经济等等观念。认知思维系统则是一个人的认知过程与风格——个体在认知过程中体现出来的习惯化模式，如直觉—分析等。性格则是一个人稳定的行为方式，如内向-外向等。

制度-（人的）心理有多重互动关系。第一，制度强制性给定人的行为空间。现代人是组织化生存的，大到国家，小到群体，无不受到组织有形和无形“制度”约束。制度以强力控制性、资源提供性、惩罚性等框定个体行动的空间，给出了“不能做”的行动边界。个体在“强大”的组织制度面前只有服从。第二，个体制度遵从的选择性。人们的价值观、认知和性格等因素决定着人们对制度的认知、理解，从而“选择地”执行制度。第三，个体对制度的利己化使用。人是价值观和利益的最大化者，自觉不自觉地把制度利己的一面放大，或者采用组织政治行为，使制度为自己服务。如各种各样的潜规则就是制度的利己化过程；第四，个体对制度的反抗。人们若不认同制度，就可能以抗议或抵抗的方式否定制度。这在极端情况下能够出现。

制度—心理互动形成制度作用的光谱——正式制度、现实规则、惯例习俗、潜规则等类别。正式制度即明文制度；现实规则是工作过程中形成的任务取向的行动规则，如中国公共组织虽然明文提出反对人治，但现实中却表现出“领导中心模式”现象——以政治为方向，以组织效益为标准，通过领导中心的能动性而达到组织目标的政治-效益-人的有效统合功能；惯例习俗则是公共组织发展历史演变中形成的组织性规则；潜规则是变制度为自我服务的规则异化。［20］

五、“助推”不是

行为公共政策的主体

目前“助推”（Nudges）研究成为行为政策研究的“热点”，甚至成为行为公共政策的代名词。然而，从行为公共政策的属性看，“助推”的地位被误解、被夸大了。

“助推”指能够影响人们的选择，但不强迫人们改变选择，也不代替人们做出选择，而是用不显著增加成本的行为自动化原理帮助人们做出更好的选择的现象。“助推”研究、行为经济学使那些认同微观经济学、社会规范在达成共同效益中的作用的学者结合在一起，使那些相信非干预治理和通过智慧设计而取得最佳政策效果的人结合在一起，也为财政枯竭时代追求低成本治理（cheap government）提供了便捷方式。助推也为差异化选择提供了机会，使不愿再忍受统一的模式（one size fits all policies）的设想有了选择。［21］因为这样的原因，“助推”研究被热捧，被推崇，被跟随。

助推研究有多重理论基础。这包括心理学家Kahneman and Tversky的风险和损失厌恶、决策偏差理论，Gigerenzer的决策偏差、幸福与认知治疗政治，公共管理学者Thaler与Sunstein的双系统理论等等。特别是Thaler与Sunstein在心理学基础上，提出人的行为有自发性系统（The Automatic System）和反思性系统（The Reflective System）。前者指直觉性快速反应思维，后者指具有自我意识的思维过程。由于两种思维的不同特性，前者带来并决定着助推行为。［22］

行为政策学者概括出不同类型的助推现象。常见的有默认选项（default）、启动（Priming）、情感（affect）等，这可以通过更改参照点和诱发装置、社会规范传播、不同语言使用、信息反馈等方法来实现。［23］助推也包括默认（行为惯性倾向）、说服力竞争、咨询策略、设计选项、基于社会规范的承诺、快捷方式、信息机制、警告和提醒等等。［24］助推可以概括为三大类：默认与锚定（defaults and anchors）、物理设计（physical design）和精致工具（deliberation tools）。［25］此外还有利用决策偏差，如当前偏差（present bias）、参照点设计和失去厌恶、概率与小概率的权重不均，达到助推结果，［26］等等。

学术界对“助推”研究已有所批评，大致有这几方面：一是自由意志家长主义（libertarian paternalism）哲学基础。人们多数时候都是凭借系统1做出决定，这是自主的、直觉的过程，人们的决定或选择很少是真正理性的。就像传统经济学认为自由市场是最好的经济型态，每个人都会理性地做出最好的选择，然而实际上并非如此，导致所谓的“行为市场失灵”（behavioral market failures）。在这样的情况下，政府必须适时出面补救，也就是说很多时候家长主义是必要的；二是助推是非透明性操控，是利用人的直觉性的认知-反应行为原理，使人“自然而然”地行动，带有“神秘”性，这使公共管理过程的中问责无从谈起或无法界定。在自由民主原则看来，这就是潜在的问题；三是人不是认知吝啬鬼。行为经济学认为，人的行为是非理性的，人是不愿意动脑筋的“懒惰”的行为主体。现实不完全如此。这些原因导致“助推”研究出现“理性悖论”（rationality paradox of nudging）——假定人是有限理性的，但研究却试图提出理性的综合解释有限理性的机制。［27］

第二，助推研究是“个体”性的，忽视了公共政策的普遍性行为机制。公共政策的本质是规范统一性的，即对政策目标所有人群的统一要求。这不仅以前面所述的国家体制暴力为“统一”政策依据，也以文化的共享意义的认知或常模为基础。文化不仅传递着人类过去的知识，给定了社会规则，塑造了当下一个个鲜活的生命体，使社会整合为有共同价值观、道德行为判断的认知图式，由此决定某一时空下人的共同政策行为。从心理内容看，文化是以终极信念（spirituality）为核心价值观念系统及其情感特征的。如西方的终极观与上帝联系在一起，其文化信念往往围绕彼岸世界的“造物主”展开；中国文化的终极观则更多地是由“天”、“道”和“理”的衍化而生发的对“人之为人”的思考，大都是基于现世之“道”而获得的生命体悟。以终极观为核心的文化是人们精神生活、社会道德、法律秩序，甚至制度设计的基础。正是文化所提供的共享意义性的价值观基础，才使社会有了共同性，使公共政策有了共同的心理基础。［28］人是价值观念性动物，是观念的战士与捍卫者，共享意义的认知图式与价值观念约束系统，才是使行为公共政策研究有共同性。若只以个人心理行为差异来进行社会治理，公共政策就不成为政策，而是个人选择性或意愿性行动了。离开公共政策的文化统一性及其由此而衍生的道德的、习俗的、组织的政策执行一致性，就会导致公共政策的悬空。

行为公共政策研究的目标是揭示公共政策共同性的心理规律或循证基础，而不是特定情境下的个体性的行为自动化或习惯性行为机制；是政治-行政互动中的公共组织与社会组织所连接的群体行为机制，而不是个体性的行为反应；是国家体制-制度-政策-政策工具作用的合法性与有效性的行为机制问题，而不是脱离社会框架的个体行为特性；是公共政策“深思熟虑”式的行为普遍规律，而不是直觉性的心理行为反应过程。由此可见，“助推”研究是行为公共政策普适性的补充，而不应该是主流。

六、结语

人既是自主的行为主体，也是不同层级组织包括公共组织的管理对象。研究人类行为机制的行为科学与研究社会良性运作机制的公共管理科学通过对“人”的研究可以有机联结。行为公共政策研究是以人为中心的政策执行的底层解释，对公共管理、国家治理、社会治理、公共政策有巨大解释力，是跨学科的发展方向之一。行为公共政策研究体现在三个层面：政策制定的行为依据、政策执行的行为机制、政策效果的行为效应。政策制定的行为机理以公共政策问题-制定者-政策受众为问题空间，以公共管理的合法性和有效性增强为标准，揭示政策制定的生态和动态行为机制，是其学术诉求；政策执行的行为机制则要考虑政策作用过程个体-组织-社会演变机制，如何使公共政策工具发挥作用是其学术目的；政策的行为效应则从认知、认同和遵从角度解释政策效果，是政策评估的个体-群体-社会效应的行为指标。行为政策研究应采用公共管理范式，而不是个体性的变量关系的行为科学范式，制度—心理互动是其理论框架。目前颇为热闹的助推研究是公共政策研究的补充，而不是主流。

参考文献

（略）

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