最高检第111号指导性案例解读|《海南省海口市人民检察院诉海南A公司等三被告非法向海洋倾倒建筑垃圾民事公益诉讼案》理解与适用

发布于 2021-10-12 22:40

海洋非法倾废公益诉讼办案实践
〔作者简介〕樊光裕，海南省海口市人民检察院四级高级检察官；王成芳，海南省海口市人民检察院四级检察官助理；方剑明，最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官。
〔文章来源〕《中国检察官》2021年9月（经典案例版）。

摘  要：海洋非法倾废是一种严重破坏海洋生态环境的行为。沿海工程项目各方基于成本考虑，往往铤而走险，海上非法倾废易发多发。而由于海上倾废具有隐蔽性强，污染物扩散快的特点，致使办理此类案件存在线索发现难、证据固定难、损害鉴定难等困扰。最高人民检察院发布的“检例第111号”指导性案例，充分发挥检察民事公益诉讼的功能，通过联合调查手段多维度破解调查核实难题，以一体化办案机制凝聚检察合力，成为该领域案件办理的成功实践。
 
关键词：民事公益诉讼 海洋倾废 联合调查 检察建议
一、基本案情

2018年，海口B公司中标美丽沙项目两地块土石方施工工程后，将土石方外运工程分包给海南A公司。陈某（A公司实际控制人）以A公司的名义申请临时码头，虚假承诺将开挖的土石方用船运到湛江市某荒地进行处置，实际上却组织人员将工程固废倾倒于海口市美丽沙海域。

二、办案经过

（一）发现线索和调查核实

海南省海口市秀英区人民检察院在“12345”平台发现，群众多次举报有运泥船在美丽沙海域附近倾倒废物，随后通过多次蹲点和无人机巡查，拍摄到船舶向海洋倾倒建筑垃圾的行为。

海口市人民检察院（以下简称“海口市院”）检察官在前期工作基础上，于2018年12月14日与海洋行政执法人员共同出海，联合开展特定海域调查行动，在海上截获一艘已倾倒完建筑垃圾正返回临时码头的开底船。12月17日，针对行政机关对相关海域多次违法倾倒建筑垃圾行为存在未依法履职问题，海口市院作出行政公益诉讼立案决定。2019年1月2日，海口市院向海口市海洋与渔业局送达检察建议，要求查处非法倾废行为，并追究违法行为人生态环境损害赔偿责任。2019年5月16日，海口市海洋与渔业局对A公司及公司实际控制人陈某各处10万元罚款。

检察机关调查发现，A公司无海洋倾废许可，倾倒的海域亦非政府指定的海洋倾废区域。申请美丽沙临时码头时A公司声称将开挖出的建筑垃圾运往湛江市某经济合作社，但经实地调查，建筑垃圾均未被运往湛江进行处置，相关合同系伪造。陈某系A公司实际控制人及船舶所有人，经手办理涉案合同签订、申请码头、联系调度倾废船舶等事宜，并获取大部分违法所得。B公司虽在招标时书面承诺外运土方绝不倾倒入海，却通过组织车辆同步运输等方式积极配合A公司海上倾废活动，B公司对海洋生态环境侵害构成共同侵权，依法应当承担连带责任。

检察机关还发现，行政处罚认定的非法倾废量为1.57万立方米，与当事人接受调查时自报的数量一致，但该数量明显与事实不符。根据工程结算凭证等证据，检察机关查明A公司海洋倾废量至少为6.9万立方米。

经委托生态环境部华南环境科学研究所（以下简称“华南所”）鉴定，倾倒入海的建筑垃圾中含有镉、汞、镍、铅、砷、铜等有毒有害物质，这些有毒有害物质会进入海洋生物链，破坏海洋生态环境和资源，生态环境损害量化共计860.064万元。

在本案调查过程中，对可能涉嫌污染环境罪的线索，海口市院公益诉讼检察部门于2019年1月21日将其移送刑事检察部门审查。根据调查情况及鉴定意见，依据刑法第338条及有关司法解释的相关规定，海口市院刑事检察部门与公安机关刑侦部门经研究，认为现有证据不能认定该倾废行为已构成污染环境罪。

检察机关书面建议海口市自然资源和规划局（承接原海洋与渔业局相关职能）依法启动海洋生态环境损害赔偿程序，该局于2019年8月11日回函称，因正处于机构改革中，缺乏法律专业人才和诉讼经验，请求检察机关提起民事公益诉讼。

（二）诉讼过程

2019年8月23日，海口市院发布诉前公告，公告期满，没有其他适格主体提起民事公益诉讼。

2019年11月，海口市院以A公司、陈某、B公司为共同被告向海口海事法院提起民事公益诉讼，请求判令：（1）被告A公司赔偿生态环境损害费860.064万元，被告陈某和B公司承担连带赔偿责任；（2）三被告在全国发行的媒体上公开赔礼道歉；（3）三被告承担本案鉴定费47.5万元及公告费。检察机关申请了财产保全，法院查封了陈某名下的房产、船舶，冻结了陈某、B公司的银行账户。

1.一审情况

2020年3月26日，海口海事法院开庭审理此案。三被告辩称，鉴定评估在资质、取样、程序、依据等方面均存在问题，损害赔偿金量化为860.064万元与事实不符；实际海洋倾废数量没有6.9万立方米。A公司还辩称，美丽沙项目用地原系填海造地，倾倒的土方原本就来源于海洋，系清洁疏浚物，不是建筑垃圾，且鉴定和监测显示有毒有害物质均未超标，倾倒的土方对海洋无损害。陈某辩称其与A公司不存在财产混同，不应承担连带责任；涉案土方均倾倒于政府规定的海域；已被处以20万元行政罚款，不应再承担巨额赔偿。B公司辩称，合同已明确要求A公司要合法合规处置建筑垃圾，作为发包人其不再负有任何义务；起诉认为其通过组织车辆同步运输等方式积极配合海洋倾废没有事实根据。

检察机关根据调查收集的档案、书证、询问笔录、视听资料、鉴定意见等56份证据，进行了有针对性的举证、质证和辩论。根据无人机拍摄的现场视频等证据，涉案建筑垃圾倾倒入海的地点即美丽沙海域；根据现场开挖情况、车辆运输、工程款支付等结算证据，可以证明倾倒入海的建筑垃圾量至少为6.9万立方米；检察机关依法委托的华南所是生态环境部编制的《环境损害评估推荐机构名录（第一批）》推荐的环境损害鉴定评估机构，具备水环境、土壤环境、固体废弃物处置、环境风险评估、污染损害评估等多方面专业评估资质，其出具的环境损害鉴定评估报告程序规范，量化生态环境损害赔偿金为860.064万元的结论具有专业性和科学性；倾倒入海的建筑垃圾虽未达到危险废物标准，但含有毒有害物质，已对海洋生态环境造成损害；民事赔偿与行政处罚系不同法律性质的责任形式，不能相互替代，陈某应承担的环境损害民事赔偿责任不应因受到行政处罚而免除；B公司作为建筑垃圾的直接生产单位，陈某作为A公司的实际控制人和倾废船舶的所有人，与A公司三方分工协作，相互配合，共同完成非法倾废行为，实际上是以合同分包为名，行非法倾废之实，构成共同侵权，依法应当承担连带赔偿责任。

2020年3月26日，海口海事法院当庭宣判，支持检察机关的全部诉讼请求。

2.二审情况

三被告对一审判决不服，向海南省高级人民法院提出上诉。主要理由是：定案的关键证据即鉴定意见在资质、程序、检材取样、计算方式、依据的法律法规等方面存在重大错误；倾倒的淤泥、土方并非建筑垃圾；倾倒物未造成海洋生态环境损害；倾倒入海的建筑垃圾仅1.5万立方米等。

2020年8月13日，二审开庭审理。海南省人民检察院指派2名检察官，与海口市院检察官共同参加庭审活动。海口市院出庭检察官围绕诉讼请求及争议焦点进行了举证，以视频、数据、鉴定意见和评估报告等，证明三被告共同实施了污染海洋环境侵权行为，依法应当承担赔偿损失等民事责任。海南省人民检察院出庭检察官参加了整个庭审活动，并阐明：所倾倒对象的性质并非疏浚物，而属于建筑垃圾；案涉倾废数量认定依据准确，符合法律、司法解释的规定；鉴定意见认定倾倒垃圾对海洋生态环境造成的损害数额清楚、取样程序规范。华南所参与鉴定的专家出庭接受质询，对30多个问题进行了专业解答。2020年11月23日，海南省高级人民法院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。

三、相关思考

（一）系统思维下检察民事公益诉讼的独特价值与功能

检察机关作为我国法律监督机关，国家利益和社会公共利益的代表，公益诉讼检察工作应自觉放到国家治理的大局中思考和谋划，要坚持和树立系统思维，综合运用最有效监督手段，达到最理想监督效果。本指导案例中，检察机关根据办案实际，依法提起民事公益诉讼充分、有效地维护受损公益，彰显检察民事公益诉讼的独特价值和功能。

事实上，本案在线索初核阶段就确立三个办案方向，即环境污染刑事案件、环境行政公益诉讼案件、环境民事公益诉讼案件。首先，公益诉讼检察部门对案件线索进行综合评估，涉嫌犯罪的及时移送刑事检察部门审查。在刑事检察部门与公安机关刑侦部门研究后，认为现有证据不能认定该倾废行为已构成污染环境罪，公益诉讼检察部门继续案件相关办理，确保对违法行为人法律责任不枉不纵。与此同时，基于行政机关对海洋生态环境保护担负第一顺位职责，以及行政执法手段的高效特点，为防止海洋环境污染的进一步扩大，检察机关及时启动行政公益诉讼案件办案程序，依法向海洋监管部门发出诉前检察建议，督促A公司拆除违法靠泊平台，第一时间制止海上倾废违法行为继续发生。此外，行政机关亦对违法行为人非法倾废的事实立案查处，对A公司和陈某各处10万元罚款，但该行政处罚不足以充分保护受损公益。第一，行政处罚的主要功能在及时制止违法行为，对相关违法行为人进行行政责任的惩戒，其对受损生态环境的修复功能不足。如本案中行政罚款20万元，根本不足以修复受损的海洋生态环境；第二，，仅根据当事人接受调查时自报数量，认定非法倾废1.57万立方米。而在民事公益诉讼案件中，倾废量是认定对海洋生态环境造成多大程度损害的重要事实，检察机关根据案涉工程现场开挖情况、车辆运输、工程款支付等结算证据，可以证明倾倒入海的建筑垃圾量至少为6.9万立方米，即在行政执法查明事实之外，又进一步查明公益侵害新事实，使“遗漏”的违法事实得到法律追究；第三，行政责任与民事侵权责任的归责原则和责任承担亦有区别，本案行政机关对违法倾废行为人A公司和陈某各处10万元罚款，但B公司的法律责任并未受到追究。B公司中标美丽沙项目两地块土石方施工工程后，将土石方外运工程分包给A公司。B公司在招标时也书面承诺外运土方绝不倾倒入海，但实际施工中却通过组织车辆同步运输等方式积极配合A公司海上倾废活动，对海洋生态环境侵害构成共同侵权。提起民事公益诉讼依法追究B公司民事侵权责任，对行政执法进行必要而有益补位，实现违法必究办案效果。

基于此，经书面建议和督促，行政机关没有提起海洋生态环境损害赔偿诉讼，检察机关直接对违法行为人依法提起民事公益诉讼，不仅发挥检察民事公益诉讼的补充和兜底功能，而且通过精准运用体系化监督方式，进一步促进依法行政、严格执法，越来越多地激发出检察民事公益诉讼蕴含的“潜功能”。

（二）联合调查等多维度破解调查核实难题

公益诉讼检察工作作为检察机关一项全新职能，其集线索发现、调查核实、审查起诉、法庭庭审等各办案环节于一体，案件办理具有全流程、综合式特点，案件办理不但要求办案人员具有较高的书面审查能力、庭审把控能力，还要具有很强的调查突破能力。加之，检察公益诉讼作为一项新制度，现有法律对检察机关行使公益诉讼调查核实权制度保障还有不足，调查核实难一直是困扰检察公益诉讼办案的老大难问题。

本案一大特点就是调查核实工作有所突破和创新，对今后海洋非法倾废案件调查核实具有一定指导意义。首先，切实树立和贯彻“双赢共赢多赢”监督理念，坚持“在办案中监督，在监督中办案”，一方面，对履职中发现的行政机关不依法履职损害公益的问题，依法发出检察建议，督促执法部门对违法行为人予以查处，第一时间督促其拆除靠泊平台，防止继续发生海上倾废事件。另一方面，鉴于海洋调查取证的特殊性，积极与行政机关沟通协作，达成和凝聚公益保护共识与合力，借助海洋执法部门优势，与行政机关展开联合调查，完成海上特定现场取证。其次，科技赋能，为调查核实工作插上翅膀。相比其他类型案件，海洋非法倾废案件调查取证工作更加艰难。海洋相比陆地，证据更难固定，船舶海上倾废难以查获，证据极易灭失，侵权行为也更为隐蔽。破解这些难题靠传统思维、传统办法难以奏效。对此，检察机关解放思想、改变思路，大胆借助互联网、大数据、无人机等现代科技手段，通过持续加大科技投入，以更优质、更实用的科技产品补足调查核实难的短板。如通过整合资源，主动接入“12345”平台，打通公益诉讼检察工作与政府、群众的连接纽带，不断拓宽公益诉讼案件线索发现渠道。又如利用无人机超视距调查取证，在不惊动违法行为人的情况下，第一时间取得项目工地建筑垃圾开挖、工程车辆转运、靠泊平台车船协同装载、船舶海上非法倾废一整条证据链，为后续整个案件的顺利办理打下坚实基础。再次，综合运用各类调查手段，查明公益损害的事实，确定公益损害赔偿数额。海上倾废问题表现在海上，根源却在岸上。检察机关就倾废船舶、靠泊平台、工程项目等多角度、多线索一体推进展开调查核实，查明B公司将案涉工程建筑垃圾外运输出分包给A公司，陈某实际控制A公司，以A公司名义骗取海域使用权违法搭建靠泊平台，并组织自己船舶直接实施海上倾废，三者密切配合共同完成整个侵权行为的基本事实。此外，检察机关通过调取B公司与业主方工程结算证据，逐一查明B公司工程项目建筑垃圾的三种去向，锁定案涉海上倾废总量，案件核心事实得到最终突破。最后，针对海洋生态损害后果，检察机关委托有资质的专业鉴定机构出具鉴定评估意见。为保证鉴定的客观真实，检察机关对鉴定全过程严格依法进行跟踪监督。如在委托鉴定合同签订前，在具有相关鉴定资质的机构中优中选优，严格审查各项鉴定资质。又如对现场检材取样，检察机关第一时间通知违法行为人一方、行政执法部门一方、鉴定评估一方等三方人员在场见证，对取样过程同步拍照、录像，严格取样文书制作，一并作为证据归入鉴定卷宗。再如为确保庭审效果，检察机关通过召开专家论证会等形式进行审查论证，同时协调做好鉴定人出庭作证、应对提问和质询等工作，使鉴定意见经得起庭审考验。

（三）一体化办案机制凝聚检察合力

随着检察民事公益诉讼办案实践的不断深入，诸多制度深层次问题不断反映出来。如检察民事公益诉讼案件二审出庭问题，是比照普通民事诉讼案件由一审公益诉讼起诉人“一诉到底”，还比照刑事公诉案件“同级对应、分段负责”，对此理论界和实务界均有不同认识。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》有关规定，人民法院审理第二审案件，由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭，上一级人民检察院也可以派员参加。新颁布施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》第63条进一步明确规定，人民法院决定开庭审理的上诉案件，提起诉讼的人民检察院和上一级人民检察院应当共同派员出席第二审法庭。上级检察机关共同出席二审法庭的基本法理逻辑是：人民检察院办理公益诉讼案件的任务是充分发挥法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益；对于公益诉讼二审案件，原起诉检察院和上级检察院都应立足于法律监督职能和公益诉讼任务，全力以赴，认真履行法定职责，共同做好出庭工作。基于此，本指导案例在二审出庭问题上，检察机关务求实效、突出实践，注意发挥上级检察机关派员二审出庭作用，形成维护公共利益的合力。上级检察机关承办检察官在全面阅卷审查和熟悉案情的基础上做好各种预案，与下级检察院的检察官共同出席二审庭审全过程。两级院出庭检察官加强协调配合，上级检察院出庭人员在庭审的各个阶段发表意见，与下级检察院出庭人员形成合力，从而取得良好的庭审效果。

本指导案例，海南省、市、区三级检察院探索一体化办案机制，基层人民检察院海洋检察室发现案件线索，通过无人机获取了违法倾废关键证据，海南省人民检察院及时介入，研究确定办案思路和工作重点，以海口市院为办案主体，三级联动形成合力，一体化办案优势得到充分发挥。也正是省院在案件线索初核阶段即介入指导，全程参与指导案件的办理，确保上级检察院对案件办理的整体把控，为二审出庭打下坚实基础。该案的办理，不仅在二审出庭问题总结出成功经验，其上下一体化办案机制的有益探索，也为后续检察机关办理重大、复杂、敏感案件提供成功样本和实践经验。
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