【治理与反思】你不想要我的帮助吗?地方政府管理中的志愿者参与

发布于 2021-10-18 09:19

类别：非营利组织

导言


全球 COVID-19 大流行给本已财政拮据的地方政府带来了巨大压力。随着地方政府在资源减少的情况下寻找满足不断上升的服务期望的策略，使用志愿者似乎具有显著优势。最近刚刚去世的NPO领域美国著名学者Jeffrey L. Brudney和合作者雪城大学Nara Yoon在刚刚Brudney去世后才正式发表出来的论文中，深入研究了志愿者在美国一个州的所有县政府中提供服务的参与情况，并解释影响这种服务方法使用范围的因素。为了对志愿者参与县级公共服务提供的有效估计，他们引入了一种新颖的方法，该方法基于使用辅助信息的校准估计器来纠正调查数据中可能存在的样本和反应偏差（response biases）。结果显示，较之文献中所提及的，县政府更多地使用志愿者来提供服务。此外，人均收入较高、获得学士学位或更高正规教育的居民比例较高、失业率较低的县可能会让志愿者参与提供更多服务，那些人均收入、人均财产税收入较高的县政府也是如此。这些结果对地方政府使用志愿者的能力具有重要意义，这一点在讨论中进行了更深入地讨论。论文发表在公共管理类权威期刊ARPA上。

（文献来源：Brudney, J.　L.,& Yoon, N. (2021). Don't You Want My Help? Volunteer Involvement and Management in Local Government. The American Review of Public Administration.51(5)：331–344. DOI: 10.1177/02750740211002343）.

研究背景与研究问题


自20世纪70年代后期以来，与财政压力作斗争一直是公共行政的“新常态”。21世纪前10年，美国地方政府面临着经济大衰退与权力下放“双重压力”带来的财政压力，即上级政府援助减少和地方责任增加（Kim, 2018, p. 44）。Mohr 等 (2010 ,p. 894) 发现，他们必须同时应对经济衰退和维持服务水平、满足额外服务需求。地方政府在扩大传统收入来源（如财产税）或开发新的收入来源（如用户费用和收费）方面，面临着州政府和联邦政府的支持和阻碍力量的长期下降。这些政府对于找到更有效的方式来提供必要的服务倍感压力。

在COVID-19大流行和财政不安全的情况下，与其他ASD安排相比，志愿者参与提供服务似乎为地方政府提供了明显的优势，包括成本效益、灵活性和人力资源方面的收益。鉴于这些优势，本研究首先需要研究的是，美国地方政府在多大程度上让志愿者参与提供服务？其次，志愿者参与是否普遍存在于地方政府中，还是在某些司法管辖区而不是其他司法管辖区更普遍？关于最后一个问题的调查可以帮助我们了解实施的可能界限——以及政策制定者可能会采取哪些措施来克服这些界限。

美国地方政府服务提供中的志愿者参与


作为美国地方政府中 ASD 的一种方法，学者们在20世纪80年代开始对志愿者参与进行系统评估。根据对那个时代的研究的分析，Brudney (1990)发现“在各级政府中，志愿者在提供服务方面很普遍”。Morley (1989)研究了 1982 年和 1988 年国际市/县管理协会对替代服务提供方法的调查结果，将志愿者的使用描述为“根深蒂固”，作为地方政府的服务提供选项，并预测“继续或未来的潜在增长”。Brudney (1990)预计推动志愿者参与政府的力量，包括日益严格的财政紧缩、对替代服务提供方法的更大开放以及与公民参与的关系升温，“可能会继续，与此同时，在公共部门中志愿者选择越来越重要”（P.7）。

然而，与这种乐观预测相反——尽管地方政府需要并寻求额外资源——可用数据和文献表明，这些实体的志愿者使用似乎没有像20世纪90年代及以后预测的那样增加。这种趋势似乎很反常，因为志愿者可能会成为地方政府的好朋友，例如，通过提高他们的参与能力实现成本节约、扩大组织能力和扩大服务范围（Hager & Brudney, 2004）。与此同时，总统行政部门以及州和地方政府领导人都热烈支持当地社区的自愿倡议（Brudney，1999）。

20世纪90年代观察到的下降趋势一直持续到21世纪初。Nesbit 和 Brudney (2013)分析了美国地方政府对ICMA 2002年和2007年进行的关于替代服务提供方法的调查的答复。他们的分析表明，在 2002 年，志愿者以及特许经营和补贴是最不常见的服务提供方法，合计不到地方政府服务提供总量的 4%。2007 年 ICMA 调查的结果“表明地方政府对志愿者的使用进一步下降”（Nesbit and Brudney, 2013, p. 32）。Nesbit和Brudney (2013) 发现“自20世纪90年代以来，地方政府对志愿者的使用一直相当有限”，尽管他们通过指出人口规模、美国地区和政府类型可能会影响志愿者参与水平而稍微缓和了这一结论。

解释服务提供中的志愿者参与


有限的实证研究分析了可以解释地方政府在一般或个别领域中使用志愿者的因素（Ferris, 1988; Ivonchyk, 2019; Kang et al., in press; Nesbit &Brudney, 2013）。，在一些研究中，研究人员用来解释志愿者参与地方政府服务水平的人口统计学变量被用作调查志愿者使用的的其他问题的控制变量而不是主要的自变量，例如志愿服务的有效性（Kang, 2019 )、公共部门志愿者项目的成本和收益 ( Ivonchyk, 2019 )、地方政府服务的付费与志愿者交付之间的选择 ( Brunet et al., 2001 ) 以及相关成本 ( Brudney & Duncombe, 1992 ) 。

考虑到这些研究的样本、测量、方法和目的的差异，正如人们可能预料到的那样，就志愿者参与地方政府提供服务的解释模型而言，它们并没有产生一致的结果。然而，它们提供了关于在解释志愿者在服务提供中的使用时应考虑的变量类型的基本指导，因此在本调查中检查了这些变量的影响。

既有文献研究了三类解释变量：社会人口特征变量，如人口、教育程度、收入、失业、自有住房和城市地位等；县政府的具体特征变量，例如公共就业、税收支出和收入以及财政压力等；政治变量，例如民众的政治倾向（Bice & Hoyt, 2000; Brudney & Duncombe, 1992; Ivonchyk, 2019; Kang, 2019, 2020）。统计研究试图解释为什么个人为地方政府志愿服务（eg. Sundeen，1988 年），更一般服务的研究中，（eg. Grimm& Dietz，2018）同样包含了这些解释变量。最近的研究开始考虑第四类自变量对志愿者参与地方政府服务提供的可能影响：一个县的非营利组织的存在（Kang et al., in press）。提出的问题是，一个县的非营利组织是否可以作为一种模式，鼓励或“挤进”县政府更多地使用志愿者，或者通过竞争可用的志愿者来“挤掉”志愿者的参与。

数据和方法


这篇文章的分析数据来自一项旨在评估北卡罗来纳州所有县的志愿者参与公共服务提供的调查。北卡罗来纳州是一个不断增长、人口众多的州，在面临预算限制的情况下，在提供优质服务的需求方面，它面临着许多与其他州相同的挑战。研究局限性在于仅研究美国的一个州，但研究的设计和方法为当代对县政府主要服务领域志愿者参与的估计、以及解释跨州变化的能力等方面提供了更有用和准确的见解。
调查集中在使用志愿者来协助县政府提供服务。然而，并没有研究者们就志愿者参与向县征求整体回应——鉴于所提供的服务范围和志愿者使用的可变性，这将是一个致命的问题——在每个县内，调查了当地前10个志愿者参与最多的服务领域的政府官员。根据上述ICMA的调查以及其他来源的研究，他们就每个县的志愿者使用情况对在以下志愿者最有可能参与的服务领域工作的地方政府官员进行了在线调查：艺术、文化和博物馆；教育和学校；消防、应急管理服务和救护车；一般行政服务；人类服务、社会服务、老龄化服务和社区发展；图书馆；自然资源、环境和回收；公园和娱乐场所；公共卫生/卫生部门；以及警长部、惩教部和司法部。由于北卡罗来纳州不存在这些管理员的枚举，更没有该州的志愿者计划列表，因此他们仔细阅读了县网站来确定合适的受访者。鉴于对每个县的这10个服务领域以及一个拥有100个县的州感兴趣，本研究的抽样框架由N=1000的地方政府管理人员组成，这些政府官员所在的部门可能会招募志愿者来协助提供服务。
研究者们开发了一份在线问卷，供这些官员在线填写。这份问卷涉及志愿者在其服务领域或部门（而不是整个县）的参与情况。在向该人群发布调查问卷之前，获得了大学赞助项目和研究合规办公室对涉及人类受试者的研究的批准。他们在 2016 年底进行了调查和两次跟进，并提醒未反馈调查问卷的地方政府官员。该调查探讨了使用（或不使用）志愿者的领域、让志愿者参与提供公共服务的挑战、拥有志愿者的好处、志愿者的管理、成功（或失败）维持以志愿者为基础的服务提供的能力和响应地方政府管理人员的背景信息。研究者们总共收到了 355 名县官员的回复，合作率为35.5%。
虽然合作率可能被认为是可以接受的，但考虑到在线调查不能提供任何激励措施，完全取决于县政府官员的善意，因而心它可能会引起反应偏差。为了解决可能的反应偏差并获得县政府志愿者参与的更准确估计，研究者们使用了 STATA 中可用的统计程序对观察进行加权，以便它们更能代表北卡罗来纳州的县人口。为此，将从政府官员在线调查中获得的数据与从美国社区调查 (ACS) 中获得的县人口和经济数据相结合。有了这些组合数据，接下来遵循了两个步骤。首先，使用县政府雇员的数量来计算基线抽样权重。第二步，使用辅助变量县人口调整抽样权重。来自这两个步骤的加权数据使之能够提供关于县政府志愿者参与服务提供的发生率方面的更可靠信息，并进一步解释其发生情况。

研究结果


样本由 355 名县官员完成的调查组成，在选择和反应方面存在偏见，需要纠正这些偏见，以得出北卡罗来纳县政府对志愿者使用的有效估计。研究的第一个目标是估计县政府在提供整体服务以及教育、社会服务、公共安全服务、环境和住房以及政府管理等服务领域中纳入志愿者的程度。为了对样本进行这些修正，研究遵循两步程序。
首先，研究者们获得了抽样权重，以纠正调查设计中使用的非概率抽样（有目的的选择）的选择概率（案例的过度抽样或抽样不足）的差异。他们使用县政府雇员的数量来计算抽样权重，作为纳入概率的归一化倒数。其次，他们通过使用带有辅助信息的校准估计器来调整抽样权重，以最小化已知总体总数与其加权估计之间的差异。这些程序使之能够对抽样权重进行调整，以减少无反应偏差和抽样误差（Kott，2006 ；Lundström & Särndal，1999；Särndal & Lundström，2005，2008）。这种方法在每个县选择了一个以上的个人（县政府雇员）——的研究背景下特别有用。传统的后分层为每个人提供了不同的无反应权重，这可能不适用于县级分析。他们通过推导使用迭代程序来创建校准权重的估计量来解决这个问题，这些权重允许县政府内的所有员工具有相同的权重。他们采用广义回归 (GREG) 估计器，通过将样本校准到线性回归模型中辅助变量的边际总数来调整采样权重，从而减少估计的标准误差。
估计器的质量取决于辅助信息的强度。要被视为最佳辅助信息，它必须与调查反应的概率和感兴趣的结果相关。为了确定辅助变量，研究者们检查了与感兴趣的结果（即志愿者参与）最密切相关的县特征。既有研究提醒，不要基于两个以上的变量得出调整后的抽样权重（Kolenikov，2016）。为了评估这个过程，我们在校准估计器中同时使用了两个辅助变量，规模（县人口）和财富（自有住房）来调整抽样权重。然而，结果表明，在本研究中，由于变量之间的高度共线性和少量的观察，使用一个以上的县特征不是一种可行的估计策略。因此，他们选择了与志愿者使用相关性最高的县人口来调整抽样权重，以最大限度地减少已知人口总数与其加权估计之间的差异（即，县人口定义的组中的加权总数等于已知的调查人口总数）。通过这些调整，他们能够纠正样本偏差和无反应偏差，以得出县政府整体以及不同服务领域的志愿者使用率的有效估计，并测试各县志愿者使用水平的模型。

有关各县和所调查的五个服务领域中志愿者使用情况的调查，未加权（未校正）的结果显示，超过一半的县官员接受抽样调查，54% 的人报告说志愿者参与了县政府服务的提供。然而，用抽样权重和校准比例调整这些数据以校正无反应和样本偏差显示出高估，因此志愿者使用率较低，略低于样本的一半或 49%。就服务提供的不同领域而言，加权结果显示，志愿者使用水平在教育服务中最高，为 87%，其次是社会服务（60%），公共安全 (42%)、政府管理 (26%) 以及环境和住房 (5%)。对原始样本数据的调整表明了校正步骤的价值。总体而言，在每个服务领域，除了环境和住房可能例外，志愿者参与的程度远高于既有研究的预期。


讨论


在过去 30 年中，公共需求和对政府提供的服务的需求不断增加，而财政能力却在下降。面对这一困境，有证据表明，地方政府在寻求替代方案以协助提供服务方面一直富有创造力，例如合作、伙伴关系和私有化（Brown & Potoski，2003；Hefetz &Warner，2004）。尽管志愿者可以帮助政府有效满足服务需求，但文献表明，地方政府并没有增加志愿者的使用，相反在此期间志愿者的使用有所下降。基于改进的抽样程序和研究方法，本文调查了明显的变化趋势，并试图从统计学上解释地方政府志愿者参与提供服务的情况。

分析结果表明，相对于该领域的主要信息来源、国际城县管理协会针对地方政府替代服务提供方法进行的系列调查表明，地方政府在特定服务中使用志愿者的比例很低，总体上地方政府参与大约占四分之一（Nesbit & Brudney，2013,p.39)。调查结果显示，大约有一半的县政府官员样本表明使用志愿者来协助提供服务。尽管样本受到单一州的限制，但本研究通过从定义明确的样本中得出对县政府的整体和主要服务领域的志愿者参与的估计，并纠正可能的样本和反应偏差，为地方政府中志愿者参与服务供给提供了有用的见解。

研究者们还研究了县志愿者参与提供服务的程度与既有文献中提及的重要解释变量之间的关系：社会人口特征、县政府特征、政治生态和非营利组织的存在。与之前的实证研究结果类似，研究结果表明，志愿者的使用与该县的社会人口特征及其政府特征的相关性最强。这些结果表明，更大、更繁荣的县——人均收入更高、获得学士学位或高等教育的居民比例更高、失业率更低——才可能让志愿者参与提供更多的服务。人均政府支出和人均财产税收入较高的县似乎同样在更多服务领域使用志愿者，尽管效率方面的考虑似乎没有什么区别：县的人均政府就业情况并没有区分志愿者参与。这项研究并没有提供证据表明更保守的公民对私营部门的政府服务方法有偏好，例如志愿者参与（Kang et al., in press）。政治变量与志愿者的使用无关——也与一个县的非营利组织的存在无关。相反，这些县可能能够更好地“负担”志愿者参与服务提供的成本（Brudney，1990；Ivonchyk，2019；Kang，2019）。Gazley 和 Brudney (2005)对 1990 年至 2003 年间佐治亚州地方政府进行的比较研究同样发现，志愿者参与当地公共服务提供的增长与人口更多、财务状况更健康和城市化程度更高的社区有关。

这些研究发现的结果是，志愿者协助服务领域较少或根本没有的县，可能更需要他们的参与：这些县的社会人口状况较差，这可能会刺激来自于公民的对服务的更大需求，但较低的政府支出和收入可能会限制他们满足这些需求的能力。此外，结果表明，各县可能不会在服务提供中大量使用志愿者，除非它们具有一定的规模并具有支持的基础，如人口和社会经济地位以及县的支出和税收。这种猜想不仅需要进一步的研究，还需要实际的答案，以支持在财政短缺和全球健康大流行的条件下提供公共服务。

结论


尽管存在这些限制，但调查结果表明，县政府对志愿者的使用远远高于现有文献的预期。总体而言，在样本报告中，大约有一半的县政府官员样本使用志愿者协助提供教育服务、社会服务、公共安全服务、环境和住房服务或政府行政服务，其中一些领域使用率更高（教育服务和社会服务）。复制本研究以产生关于志愿者参与在更大范围内提供地方政府服务的经验证据值得认真考虑。由于该领域缺乏与政府使用志愿者有关的当代数据，因此对此类研究的需求更加迫切——当对志愿者的求助可能证明对于财政拮据（和其他）政府努力寻找资源来应对 COVID-19 是有效的时候。甚至联邦政府自己的半年度全国志愿服务调查也由美国人口普查局（2017 年）未能评估公共部门的公民志愿服务情况。

研究结果表明，县在提供服务时可能不会大量使用志愿者，除非他们有支持的基础，如人口、社会经济地位、公共支出和税收收入等因素。如果地方政府像他们在开发其他替代服务提供方法以应对持续的财政压力和权力下放时所展示的那样，将同样的聪明才智和创造力用于支持志愿者参与的能力建设，那么似乎可以获得切实可行的答案。


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附参考文献参考文献附参考文献


参考文献：

Alford, J. (1998). A public management road less travelled: Clients as co-producers of public services. Australian Journal of Public Administration, 57(4), 128–137.

Benton, J. E., Rissler, G. E., & Wagner, S. (2020). City and county governments in the time of COVID-19 and the recession: The long and winding road. State and Local Government Review, 52(1), 28–52.

Brudney, J. L., Harris, J. L., & Sink, H. K. (2018). Volunteers in the public sector. In A. Farazmand (Ed.), Global encyclopedia of public administration, public policy, and governance (pp. 1–10). Springer.

Kang, S. C. (2019). Volunteer involvement and organizational performance: Use of volunteer officers in public safety. Public Performance & Management Review, 42(3), 554–579.

Nesbit, R., Christensen, R. K., & Brudney, J. L. (2018). The limits and possibilities of volunteering: A framework for explaining the scope of volunteer involvement in public and nonprofit organizations. Public Administration Review, 78(4), 502–513.



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https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/02750740211002343

此处也可以下载全文：

https://www.researchgate.net/publication/350325862_Don't_You_Want_My_Help_Volunteer_Involvement_and_Management_in_Local_Government

凤凰网一点资讯：

https://www.researchgate.net/publication/339954958_Shaping_Identity_Older_Adults'_Perceived_Community_Volunteering_Experiences_in_Shanghai

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