刘天子 曾晓东:我国幼儿教师工资待遇政策变迁的历程、特点及趋势

我国幼儿教师工资待遇政策变迁的历程、特点及趋势

刘天子 曾晓东

北京大学政府管理学院 北京师范大学教育学部

摘要：幼儿教师工资待遇不仅关系到幼儿教师个体的生活质量，更关系到学前教育系统的供给质量，OECD（经济合作发展组织）始终把幼儿教师工资作为提高学前教育质量的一项重要杠杆。我国幼儿教师工资待遇政策经历了四个阶段：“教师身份与工资待遇的初步确定”“教师工资制度开始正式确立”“教师工资待遇政策的规范发展”“教师工资待遇的细化完善”。其政策呈现出“以公办园在编教师为主要保障对象的政策目标体系”“以多部门多层级形成联合保障主体的政策协同体系”“以公办园教师对标公务员、民办园教师对标公办园教师的政策参照体系”三大基本特点。放眼未来，幼儿教师工资待遇政策的变迁趋势将朝着“多样化财政拨款方式，完善对各类幼儿教师工资待遇的保障”“优化教师准入的政策设计，捋顺不同身份教师职称评定制度”“建立多元主体协同的经费保障机制，实现对幼儿教师工资待遇的综合治理”的发展路径推进。

关键词：幼儿教师;工资待遇;政策变迁; 

作者简介：刘天子，北京大学政府管理学院博雅博士后，研究方向：公共政策、教育政策（北京100871）；曾晓东，北京师范大学教育学部教授，博士生导师，研究方向：教师教育、学前教育（北京100875）;

基金：国家社会科学基金重大专项“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平研究：基于指标体系构建和绩效评估的问题诊断和对策分析”（编号：18VZL001）;教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“教育与经济发展关系及贡献研究”（编号：15JZD040）的阶段性研究成果;

原文引用请下载：刘天子,曾晓东.我国幼儿教师工资待遇政策变迁的历程、特点及趋势[J].当代教育论坛,2021(01):19-28.

2018年，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中指出，“2020年年底我国要实现普惠园覆盖率80%的既定目标”[1]。在我国各地大力推行普惠性民办园的大背景下，2020年上半年，受到新冠疫情的影响，各幼儿园大都不能如期开学，有些城市的幼儿园甚至闭园时间超过半年。这不仅对各幼儿园的正常运营造成了极大影响，更主要的是对学前教师的正常生活造成了沉重打击。因为儿童不能如期开学，幼儿园便不能收取各类保教费与保育费，大部分民办园或普惠园需要依靠入园家庭缴纳的这些费用来支撑教师工资的发放。幼儿教师本就工资水平较低，遇上闭园停课更是雪上加霜，所以不少城市出现了幼儿教师的离职潮。在开学遥遥无期的情况下，她们选择流动到其他行业，以维持生活上的开支，这在很大程度上挑战着年底实现80%的普惠园覆盖率的既定目标。

于是不少幼儿园开始了自救之路，其中园长带头招聘教师便是其中重要的一条。然而由于我国幼儿教师工资待遇长期处于较低水平，人们对幼儿教师并没有较高的职业期许，加上受到疫情的消极预期，所以短期内招聘到数量合适、质量达标的教师并不容易。在各园所自救的基础上，也亟须各地方政府出台相应政策或措施帮助幼儿园在危急时刻保障教师群体的工资待遇，以保证年底实现80%的普惠园覆盖率的既定目标。本文基于新中国成立以来幼儿教师工资待遇政策变迁的历史进程、标志性政策文件、所呈现出的阶段特点，通过对政策的回溯性研究和趋势性判断相结合的方式，洞悉不同阶段我国幼儿教师工资待遇的政策含义、演化路径以及未来的发展趋势，以期为当下政府制定相应保障幼儿教师工资待遇的政策提供决策参考。

一、幼儿教师工资待遇政策变迁历程

新中国成立后，我国学前教育的供给制度经历了几次流变，考察幼儿教师工资待遇政策的变迁历程，必须放到学前教育最基本的供给制度变迁的大背景下。我国学前教育的供给制度经历了以下四个时期：新中国成立初期计划经济时代政府的单一供给（1949—1978年）、改革开放之后私人供给的逐步合法化（1979—1992年）、私人供给井喷式增长（1993—2009年）、政府加强管控下多元供给模式的探索（2010年至今）。[2]配合不同时期学前教育供给制度的变化，幼儿教师工资待遇政策也相应在不断调整与变迁。下面以我国学前教育供给制度变迁的时间节点为分割点，考察幼儿教师工资待遇政策变迁的历程。

（一）政府单一供给时期（1949—1978年）：教师身份与工资待遇的初步确定

新中国成立初期，各项事业百废待兴，学前教育事业也开始摸着石头过河。在“教育为工农服务，为生产建设服务”的总方针指导下，政府确立了“为促进儿童身心健康发展和为妇女参加生产建设提供便利”的幼儿教育发展方针，而幼儿教师的身份与工资待遇也在此阶段完成了初步确定。这一时期，学前教育机构全部由政府或集体部门供给，形成了政府和事业单位、企业、街道、农村大队四种不同供给方式并存的学前教育供给方式。政府公办的幼儿园才能获得政府的财政投入，其内部幼儿园教师才能享受与机关干部同等的生活待遇和保障；企业办园资金安排非常随意，幼儿园教师属于企业职工，其工资福利往往根据企业“留利”多少决定，而留利多少取决于中央政府的产业发展规划；街道和农村集体办的幼儿园附属于街道和农村集体的职能，基本上处于自生自灭的状态，幼儿教师的工资待遇也缺乏相应的保障机制。[3]

表1列出了这一时期与幼儿教师工资待遇相关的三份重要的政策文件，相关政策文本分别从教师身份的界定、教师工资的经费来源和教师工资待遇的标准上作了规定。首先，幼儿教师的身份与人事管理是依据不同幼儿园类型而定的。政府部门所办幼儿园的教师是与中小学教师同等编制的；企业所办幼儿园的教师属于本企业的职工，按照企业职工编制；而街道和农村集体所办幼儿园的教师则没有国家承认的正式编制，类似于临时代课教师。其次，幼儿教师工资待遇的经费来源也是依园所类型而定的。政府部门所办幼儿园的教师工资经费来源于国家财政部门的公共财政性教育经费；企业所办幼儿园的教师工资经费来源于企业自身的“留利”；街道和农村集体所办幼儿园的教师工资经费来源于集体自筹。最后，幼儿教师的工资待遇也因不同园所类型而各不相同。政府部门所办幼儿园的教师工资及各种待遇往往对标国家机关公务人员，最有保障；企业所办幼儿园的教师工资及待遇视企业自身“留利”多少而定，往往对标政府部门幼儿园的教师，保障不如前者；街道和农村集体所办幼儿园的教师工资待遇需要视办园者自筹经费的能力而定，教师工资待遇往往缺乏保障。

表1 1949—1978年幼儿园教师工资待遇的有关规定    

（二）改革开放后私人供给逐步合法化时期（1979—1992年）：教师工资制度开始正式确立

自党的十一届三中全会开始，我国开始实行改革开放的国策，在当时经济社会发展的大背景下，我国第一批民办幼儿园应运而生。不过，这一时期我国经济发展水平落后，组织生产能力不强，很多地方财政吃紧导致部分公办幼儿园出现了拖欠教师工资的现象，而民办幼儿园作为新事物受众面较窄，导致吸纳入园的儿童与筹集经费的能力受限，于是教师工资水平很低，甚至也有拖欠现象出现，这都极大影响了幼儿教师队伍的稳定性与积极性。[4]为解决这一问题，在此阶段党和政府出台了一系列政策举措，对幼儿教师待遇标准、待遇保障主体、工资增长机制等作出了初步规定，幼儿教师工资制度也在此时期完成了确立。

表2列出了这一时期六份重要的政策文件，其中最有标志性意义的是1988年劳动人事部、国家教育委员会下发的《提高中小学教师工资标准的实施办法》，幼儿教师工资制度在这份文件中正式确立。这让幼儿教师工资待遇的标准有据可循，收入来源稳定可期，在一定程度上保证了学前教育教师队伍的稳定性与活力。同时，这一时期明确了幼儿园教师实行结构工资制，即从1985年1月1日起，普通中小学和幼儿园开始实行新的结构工资制，结构工资由基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资四部分组成，这在某种程度上体现了工资制度对教师工作的激励措施，避免了当时普遍存在的平均主义倾向。最后，政府在此时期的政策设计是以公办园和公办园教师为目标群体的，虽然这一时期已经出现了民办园，但是毕竟此时民办园在总量上还远不能和公办园抗衡，所以政策几乎没有顾及到民办园教师这一新生群体。

表2 1978—1992年幼儿园教师工资待遇的有关规定    

（三）私人供给井喷式增长时期（1993—2009年）：教师工资待遇政策的规范发展

这一时期随着市场经济改革浪潮的进一步深入，企业办园和其他性质的集体办园开始走上了转轨的道路，民办幼儿园开始大量涌现并迅速遍及全国，供给市场上形成了公办园和民办园两类不同性质幼儿园分庭抗礼的局面。也就在这一时期，我国教育领域开始了法治化的进程，随着《中华人民共和国教师法》（1993年）、《中华人民共和国劳动法》（1995年）、《中华人民共和国教育法》（1995年）、《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年）等一系列法律的相继出台，幼儿教师工资待遇保障机制开始有了法律依据，从此幼儿教师工资待遇政策在有法可依的指引下开始了规范发展之路。

表3 1992—2009年幼儿园教师工资待遇的有关规定    

（四）政府加强管控下多元供给模式的探索时期（2010年至今）：教师工资待遇的细化完善

随着改革的进一步深化，学前教育市场的环境变得越来越复杂，供给主体也越来越多元。然而，多元复杂的市场环境并未有效解决群众关心的“入园难”与“入园贵”并存的问题，政府意识到需要重新加强对学前教育市场的管制与规范，以治理失序生长的市场现状。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》和学前教育行动计划以及《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等政策文件的颁布实施，学前教育逐渐走上了福利供给、公益普惠之路。这一时期，幼儿教师工资待遇的政策呈现出分类细化和逐步完善之势，分类细化表现在不同性质与不同区域的幼儿园、幼儿园内不同岗位与不同级别的教师，其工资待遇的标准都在政策文本中有所涉及；逐步完善表现在对幼儿教师工资待遇的具体落实措施与监督机制上作了详细的规定。

二、幼儿教师工资待遇政策变迁特点

幼儿教师的工资待遇关系到师资队伍的稳定，进而关系到学前教育供给的质量。世界各国都在着力建设一支高质量且低流动率的幼儿教师队伍，我国幼儿教师工资待遇政策作为学前教育领域诸多政策中的重要组成部分，从“教师身份与工资待遇的初步确定”，到“教师工资制度开始正式确立”“教师工资待遇政策的规范发展”，再到“教师工资待遇的细化完善”，其着眼点一直是保障教师工资待遇足额且合理地发放，保证教师生活质量。通过对幼儿教师工资待遇政策变迁特点的分析，可明确幼儿教师工资待遇政策的运行逻辑与演化路径，进而以点带面反映出整个学前教育系统的发展脉络。

（一）以公办园在编教师为主要保障对象的政策目标体系

新中国成立以来，我国出台的关于幼儿教师工资待遇的政策不可谓不多，力度不可谓不大，但是幼儿教师劳动力市场整体的工资待遇偏低仍旧是业界难题。之所以会出现这种现象，一个主要原因是我国出台的关于幼儿教师工资待遇政策的保障对象始终是以公办园在编教师为目标体系，对其他各类性质的幼儿园教师工资待遇标准缺乏必要的管制。虽然公办园在编教师的工资待遇已有保障，但是在幼儿教师劳动力市场上多数教师并不具备在编教师的身份。

表4 2010年至今幼儿园教师工资待遇的有关规定    

（二）以多部门、多层级形成联合保障主体的政策协同体系

学前教育领域的治理涉及众多政府部门的联合行动，幼儿教师工资待遇政策的出台与落实更是离不开政府不同部门与不同层级之间的相互配合、协同合作。其中不同部门涉及全国人大制定法律，如《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国民办教育促进法》等的颁布[目前《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》已经对外公布并在广泛征求意见中]，使得相关教师工资待遇政策的出台有法可依；国务院出台总的纲领意见在全国范围内形成改革之势；教育部门制定具体的教师工资待遇标准，完善教师工资待遇的政策体系；机构编制部门对教师身份进行宏观编制；财政部门制定教师经费预算并分项下拨；人力资源与社会保障部对教师的各项社会保险进行统一管理；住房和城乡建设部保障教师的住房及公积金等待遇；妇联对涉及幼儿教师的其他切身利益进行保护。[5]而不同层级涉及从中央到地方基层政府之间对教师工资待遇的协同，目前我国是以县为主的学前教育管理体系，教师工资待遇的多少往往与县级政府的财政税收能力直接相关。一些贫困地区基层政府的税收能力有限，所以需要省市一级的转移支付，甚至是来自中央的转移支付。目前，我国的政策已经明确了对一些农村贫困地区幼儿园教师工资待遇保障的政府层级安排，形成了不同政府层级之间对教师工资待遇保障的政策合力。[6]

然而，我们也必须看到，目前我国以多部门、多层级形成联合保障主体的幼儿教师工资待遇政策的协同体系仍然是以公办园教师为主要目标的，对那些民办园、集体或企业转轨园虽有不同政府部门加入监管，但还一直没有形成不同部门与不同政府层级之间的协同合力。特别是不同层级政府在这类幼儿教师待遇保障中的职责配置尚未予以明确规定，仍然把主要责任交给市场或企业内部解决，因而难以保障这部分教师工资待遇政策得到有效落实，导致这类教师群体的工资待遇问题往往最为严重。

（三）以公办园教师对标公务员、民办园教师对标公办园教师的政策参照体系

自从我国开始出台有关幼儿教师工资待遇的政策，文件中便明确规定公办园教师的工资待遇标准要以当地国家机关公务人员为依据。1993年的《中华人民共和国教师法》中规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”，其中教师包括幼儿园教师。公办园教师的工资待遇对标国家公务人员已是非常明确的事实，而且这套工资待遇的参照政策一直延续至今。

三、幼儿教师工资待遇政策变迁趋势

随着教育部发布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，《中华人民共和国学前教育法》的正式颁布指日可待。在国家着力建设学前教育公共服务体系的过程中，打造一支质量上乘且数量稳定的幼儿教师队伍将是建成这一服务体系的基础，所以幼儿教师的工资待遇必将受到更多重视。因此，依据以上我国幼儿教师工资待遇政策变迁过程中所呈现出的特点，未来我国幼儿教师工资待遇政策的变迁趋势可以从以下三个方面进一步发展完善。

（一）多样化财政拨款方式，完善对各类幼儿教师工资待遇的保障

1. 改善现有用人制度下的工资拨款政策

现阶段，在我国事业单位“双轨制”用人制度改革的浪潮中，公办园中的教师也不一定具有教师编制，存在着不少非在编教师。虽然公办园中教师的工资全部来自政府部门的财政拨款，但是经费投入的渠道不同，导致公办园在编和非在编教师的工资待遇存在较为明显的差别。在编教师的工资来自政府公共财政经费分项预算中的人员部分，工资待遇直接流入教师个人手中；非在编教师的工资是政府根据幼儿园生师比缺编情况“一揽子”补贴给幼儿园的，通过幼儿园间接发到教师手中。[8]这种“双轨制”用人制度下财政拨款的政策不一致性，间接导致幼儿园有了“灵活机制”，甚至有些幼儿园故意“有编不补”。所以，为保证公办园内幼儿教师工作的同工同酬，需加强用人制度中拨款政策的合理设计。在公办园无法实现增编的现实背景下，本园需要多少非在编教师应提前上报，政府部门以各公办园内入园儿童数为参考指标，通过师生比标准审核园所上报缺编情况后确定补贴金额。同时，非在编教师名单也要在政府部门备案，其每月工资通过政府部门直接发放到教师个人手中，从政策设计上切实保障公办园中的两类教师同工同酬，实现政策的一致性，避免幼儿园方作为中间方具有可操作的“灵活机制”与“有编不补”。

2. 增加普惠园中政府购买教师服务的激励政策

近年来，普惠园是政府极力推广的学前教育供给模式，通过政府购买服务的形式，把资金补充给幼儿园以确保园所收费的低价格。不过，现阶段不少普惠园认为政府购买服务的资金补贴额度过少，补贴资金不足以覆盖全部的成本支出，所以政府需在充分进行幼儿园成本核算的基础上，适当加大普惠园的补贴力度，[9]激励更多的民办园转向普惠园。在这个过程中，政府部门可以出台购买教师服务的激励政策，对政府补贴幼儿园资金中流向教师工资待遇的资金设置一个比例。超过这一比例的幼儿园，政府可以追加资金补贴额度，以此引导与激励获得补贴的幼儿园把更多的资金用在人力成本开支上。这样通过保障教师工资的方式确保普惠园转型过程中不会出现教师的流失和园所质量的下滑，其实这样的案例已经在广东省东莞市成功试点。[10]

3. 出台对营利性民办园教师工资待遇的直接管制政策

目前，作为市场份额较少的营利性民办园，虽然其市场化程度最高，但是由于学前教育产品本身存在的信息不对称性，教师的劳动成果不易被消费者广泛识别。教师工资也往往被园所压低，甚至有些园所通过招聘一些低质量的教师达到削减幼儿园办园成本的目的，于是“劣币驱逐良币”，低质量的教师拉低了整个行业的工资预期。[11]而保证这部分幼儿教师的工资待遇最有效的方法就是政府出台相应的直接管制的政策，例如，设置这部分幼儿教师的最低工资标准，或责令要求以公办园教师为参照系，确保这部分教师的合法权益，避免部分营利性民办园以牺牲质量的方式压低人员成本的支出。

（二）优化教师准入的政策设计，畅顺不同身份教师职称评定制度

1. 提高准入标准，同步提升应聘教师的工资待遇水平

现阶段幼儿教师工资待遇较低的一个应然性理由就是教师质量不高，既然质量不高，那么教师工资待遇较低便是自然而然的现象。然而，到底是因为教师质量低导致工资待遇不高，还是因为工资待遇不高导致教师质量低，这并不是一个容易回答的问题。因此，建立一支高质量教师队伍的同时，同步改善教师工资待遇是改变社会对幼儿教师职业预期的有效措施。在教师准入阶段，通过提高应聘教师学历与教师资格等进行筛选，同时同步提升应聘教师的初始工资与待遇水平，做到质量与薪资的双提升，这样既不会因提高新任教师的工资待遇而引来老教师的不满，也不会因提高质量标准而招不到新任教师。不过这又涉及幼儿教师的培养体系，即政府部门需明确规定幼儿教师培养机构的标准，建立幼儿教师培养机构的定期审核机制，从源头保障培养质量。[12]

2. 统一教师职称评定制度，实现教师工资的差异化梯度

目前，幼儿教师职称评定主要还集中在公办园在编教师群体中进行，在公办园中通过职称评定已经实现在编教师工资的梯度化管理，不过公办园非在编教师和民办园教师的职称评定，还没有形成一个与公办园在编教师一致的统一畅顺的渠道。职称评定是教师除学历、教师资格证与工作经验外最具有识别教师人力资本信号的途径，未来应统一幼儿教师职称评定制度，实现不同类型教师皆有职称的幼儿教师人力管理制度，通过不同职称等级给教师制定工资梯度，实现教师即使更换工作单位也能享有相应职称等级所具备的工资待遇标准。

（三）建立多元主体协同的经费保障机制，实现对幼儿教师工资待遇的综合治理

幼儿教师的工资待遇足额且合理发放的背后，必然有一套运行良好的经费保障机制，如投入机制、执行机制、监管机制等，而各机制的良性运转离不开多元主体的协同合作、综合治理。[13]其中，投入机制，不仅需要各地方政府财政部门的经费投入，也需要各级政府和来自中央的转移性支付投入；不仅需要入园儿童的家庭投入，也需要举办者自身的成本投入，甚至需要来自社会捐赠等多渠道的经费投入。执行机制，在执行教师工资待遇标准时需要各地方政府、财政部门、编制部门、教育行政部门、人力资源和社会保障部门、住房和城乡建设部门、民政部门等通力合作，确保教师工资待遇的正常发放。监管机制，各地方政府、司法部门、人力资源和社会保障部门、教育行政部门、媒体、第三方专业组织等，应同时对幼儿教师工资待遇进行实时监督，对不合理不足额发放教师工资待遇的幼儿园进行通报批评，责令其限期内足额补发所欠教师工资，并对多次拖欠教师工资待遇的幼儿园吊销其办园资格。而各类不同机制的协同运转离不开政府的元治理，政府应加强协同治理相关政策的顶层设计，并设立相应学前教育专管协调部门，切实实现对幼儿教师工资待遇的全面保障。

参考文献

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[3]曾晓东，范昕，周惠.入园何时不再难[M].南京：江苏教育出版社，2012:13.

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[12]袁秋红.我国学前教育师资培养体系：变革、困境与优化[J].当代教育论坛，2018(2):1-7.

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