政策前沿丨新《土地管理法实施条例》正式施行,所有要点看这篇就够了!

在全面总结土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等经验的基础上，国务院提请全国人大常委会对《土地管理法》进行了修改完善，并于2020年1月1日起施行。新法在四大方面重点修正规划：一是土地征收，首次明确界定“公共利益”，并完善了征地程序，改革了征地补偿制度；二是下放了宅基地的审批权、增加了户有所居的规定，并鼓励宅基地有条件流转；三是集体经营性建设用地，清除了入市的法律障碍，明确了入市的条件和程序，并明确了使用者再转让的权利；四是将基本农田提升为永久基本农田，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。

2021年7月2日，国务院总理李克强签署第743号国务院令，公布新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称“新《条例》”），自2021年9月1日起施行。《条例》在《土地管理法》制度框架下的配套行政法规，采取了世界上最严格的措施，以切实保护耕地，确保国家粮食安全。针对耕地“非农化”、“非粮化”以及“合村并居”中违背农民意愿等突出问题，进一步明确制度边界，强化法律责任。

由于经济效益的原因，近年来耕地“非农化”“非粮化”问题比较突出，原有的规定对农用地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在，严重影响国家粮食安全。

新《条例》规定，国家对耕地实行特殊保护。严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。此举将进一步明确制度边界，强化法律责任。

新《条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域的耕地保护负总责，国务院对其耕地保护责任目标落实情况进行考核。

这是首次从行政法规层面明确耕地保护的责任主体，省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到地块。

新《条例》建立了耕地保护补偿制度，规定国家建立耕地保护补偿制度。耕地保护补偿制度具体办法和实施步骤由自然资源主管部门会同有关部门规定。这项举措贯彻落实了加强对耕地保护责任主体的补偿激励，积极推进中央和地方各级涉农资金整合，按照“谁保护、谁受益”的原则，加大了耕地保护补偿力度的要求。

新《条例》进一步明确了集体经营性建设用地入市交易规则，要求国土空间规划要合理安排集体经营性建设用地布局和用途，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。同时明确了集体经营性建设用地出让、出租方案的编制和审查要求。对通过出让方式取得的集体经营性建设用地再转让的，也应当签订书面合同，并通知土地所有权人。

新《条例》要求县级以上地方人民政府按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农民宅基地需求。国土空间规划和村庄规划要科学划定宅基地范围。同时规定农民依法自愿有偿退出的宅基地，应当优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。针对部分地方在合村并居中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，新条例专门作出四禁止规定：

• 禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地；

• 禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地；

• 禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件；

• 禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

新《条例》对《土地管理法》规定的土地征收程序进行了细化规定。对土地征收范围、程序、补偿标准方面提出新的规定，要求县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费等有关费用。强化被征地农民参与制度，保障其有效行使知情权、参与权、监督权。

这说明我国征地制度改革在执行层面不断细化，在实施层面更加注重保护农民权益。2019年新修订的《土地管理法》首次对土地征收的公共利益进行了明确界定，同时首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，确定以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法补偿村民，增加了农村村民住宅补偿和社会保障费。被征地农民的知情权、参与权和监督权也得到了进一步保护。

新《条例》在《土地管理法》关于调整农用地转用审批权限、取消省级人民政府批准的征地报国务院备案的基础上，持续优化建设用地审批流程，减少审批层级，农用地转用方案直接报有批准权的人民政府批准，不再“逐级”上报审批。简化审批材料，将原“一书四方案”整合为农用地转用方案和征收土地申请。合并办理单独选址建设项目用地预审与选址意见书。

在《土地管理法》关于国土空间规划体系和编制要求的基础上，用“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”，明确了国土空间规划的效力和内容，规定国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。

新《条例》把“多规合一”改革再向前推进一步，明确规划先行原则，对国土空间规划的“三区三线”以及国土空间规划中涉及土地利用的内容作出明确规定。这些规定，将有利于以法治手段来引领改革，进一步推动党中央确立的“多规合一”改革落地生根。

新《条例》对建设项目施工、地质勘查等需要临时使用的土地作出创新规定。明确临时用地应当尽量不占或者少占耕地。临时用地的期限一般不超过二年。建设周期较长的交通、水利、能源等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年，法律、行政法规另有规定的除外。土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态。

在当前耕地“非粮化”已严重影响国家粮食安全的背景下，新《条例》加大了对破坏耕地、拒不履行土地复垦义务等违法行为的处罚力度，增加了对耕地“非粮化”的处罚规定。对违法占地、违法转让等违法行为罚款的处罚额度，违法占地罚款从每平方米30元以下提升至100-1000元。并专门增加了一条，明确非法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的，逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的处罚条例。

此外，新《条例》也对省、自治区、直辖市的地方立法作出授权规定，这些授权立法事项亟需在地方性土地管理配套法规中予以明确。

开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，国务院不再审批，全部交由县级以上地方人民政府审批。省、市、县人民政府对农用地开发的审批权限划分，授权省、自治区、直辖市作出规定。

为了加强对未利用地的管理，切实保护生态环境，新《土地管理法实施条例》首次对未利用地管理提出明确要求，规定：具有重要生态功能的未利用地应当依法划入生态保护红线，实施严格管理。建设项目占用国土空间规划确定的未利用地的，授权按照省、自治区、直辖市的规定办理。建设项目涉及占用未利用地是否需要审批、由谁审批、需要哪些审批报件等，都需要在地方性土地管理配套法规中作出明确规定。

为了加强对耕地耕作层的表土利用，强化建设单位的法定义务，新《土地管理法实施条例》明确规定：非农业建设占用永久基本农田的，建设单位应当按照省、自治区、直辖市的规定，将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。也就是说，授权省、自治区、直辖市，对建设单位占用永久基本农田后是否必须履行表土利用的法定义务作出规定。

建设项目经依法批准占用耕地的，建设单位应当履行“占一补一”的法定义务，这是《土地管理法》确立的建设单位的法定义务。新《土地管理法实施条例》明确：没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。同时，新《土地管理法实施条例》中，关于耕地非粮化、破坏耕地等违法行为的处罚，均以耕地开垦费的一定倍数来计算。因此，耕地开垦费的制定及标准，不仅关系“占一补一”法定义务的履行，也直接关系到对违法行为处罚打击力度。地方土地管理配套法规应当对此作出明确规定。

此次施行的新《土地管理法实施条例》，是自1998年该条例全面修订后进行的第二次全面修订。新《土地管理法实施条例》发挥了作为新《土地管理法》配套行政法规的立法功能，最大程度地实现土地管理的制度价值，确保土地管理法治目标的实现。

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