近日，陕西省发展改革委员会对《陕西省省直政府投资项目代建制管理办法（试行）》进行了解读，详细解读如下：

　　一、《办法》出台的背景

　　《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）提出，对非经营性政府投资项目加快推行代建制。《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）提出，进一步完善政府投资项目代理建设制度。2019年国家出台《政府投资条例》，2020年我省制定了《陕西省政府投资管理办法》，今年省发展改革委又修订了《省级预算内基本建设资金投资计划和项目管理办法》，我省政府投资项目管理制度持续完善，项目管理更加规范。但通过对近年来的投资项目排查发现，项目前期工作不扎实、建设手续不完善、“超规模、超标准、超概算”等问题仍然多发。为了进一步加强政府投资项目管理，提高政府投资效率，经报请省政府同意，省发展改革委制定印发了《陕西省省直政府投资项目代建制管理办法（试行）》。

　　二、代建制的基本概念及实施代建制的必要性

　　代建制是指项目单位通过招标方式选择专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），代为负责项目建设全过程组织实施，严格控制项目投资、质量、工期和安全，项目竣工验收合格后移交项目单位的制度。

　　推行政府投资项目代建制是顺应时代发展的新举措，是规范政府投资管理的必然趋势。一是有利于促进政府投资项目管理的规范化、科学化。代建单位具有专业技术人才和丰富的项目建设管理经验，专业的人做专业的事，能够有效地提高项目管理水平和政府投资效益。二是有利于从根本上防止“三超”现象的发生。推行代建制的根本目的是防止项目超规模、超标准、超概算，项目单位不直接参与项目管理，代建单位在代建合同的强力约束下，前期实行限额设计，施工过程严格签证管理和控制设计变更，为项目决算不突破概算提供可靠保证。三是在当前廉政建设新形势下，有利于遏制工程领域腐败行为的发生。代建制实现了“投资、建设、管理、使用”的分离，项目单位不再直接管理项目，各环节彼此分离又相互制约，限制了权利寻租和暗箱操作，客观上起到遏制腐败的作用。

　　三、代建制的实施范围

　　《办法》规定项目总投资在1000万以上的省直非经营性政府投资项目除特殊情况外应当实行代建制，主要包括党政机关、事业单位、人民团体等业务技术用房及相关设施项目，科研、教育、文化、医疗卫生、体育、养老项目及社会服务等社会事业项目以及其他非经营性项目，其他省直政府投资项目鼓励实行代建制。涉及国家安全、国家秘密和抢险救灾等应对突发情况的项目可不实行代建制。

　　四、代建制的实施流程

　　批复实行代建制的项目，由项目单位通过招标的形式确定代建单位，与代建单位签订代建合同，代建单位按照合同约定代行项目法人的项目建设管理职责，以项目单位名义办理代建期所需的各项审批和前期手续，开展相应的专业服务，并依法依规组织开展设计、监理、施工、设备材料供应的招标；合同签订由代建单位、项目单位和中标单位签订三方合同。代建项目建成后，代建单位按国家、省级有关规定和合同约定，报请省发展改革委进行竣工验收，并办理竣工财务决算和固定资产移交手续。

　　五、代建制如何控制“超规模、超标准、超投资”问题

　　一是代建制充分利用代建单位的技术和管理经验，专业的人做专业的事，前期工作客观、扎实，能够有效提高项目管理水平和政府投资效益。二是通过代建合同明确项目超过批复投资概算由代建单位承担赔偿责任，形成对投资的刚性约束机制，代建单位须重视前期限额设计，施工过程严格签证管理和控制设计变更，为项目竣工财务决算不突破概算提供可靠保证。三是项目单位不再直接管理项目，通过代建合同制约了项目单位随意扩大建设规模和提高建设标准。四是实行奖惩机制激励代建单位按合同约定按时完成项目代建任务，项目投资有结余的，可以在结余资金内给予一定额度或比例的奖励资金；因代建单位原因未完全履行合同约定或履行合同义务不符合合同约定的，依法承担违约责任和赔偿损失，并在一定期限内限制承担省直政府投资项目代建任务。

　　六、对于代建项目和代建单位如何监管

　　《办法》明确省发展改革委作为代建管理机构。对代建项目重点从四个方面加强代建项目管理。一是加强事前管理，严格按照基本建设程序进行决策、审批。二是实行代建单位招标文件、代建合同告知性备案，代建阶段加强合同管理，严控投资、质量、进度。三是定期监督检查代建项目的组织实施，适时开展中期评估，根据评估情况对代建项目实施相应管理，确保项目顺利实施，实现代建目标。四是探索开展代建项目后评价工作。

　　对中标代建单位建立代建机构库进行管理。一是强化政策的宣传，业务的培训，提高代建单位管理水平。二是对代建项目和代建单位定期开展中期评估，强化代建单位过程监管。三是建立代建单位监管评价体系，每次代建结束要对代建单位进行总体评价，逐步建立黑白名单，并将代建单位履约情况纳入信用体系管理。

第一章  总  则 

第一条  为深化政府投资体制改革，加强和规范省直政府投资项目管理，建立权责明确、制约有效、科学规范的管理和运行机制，提升政府投资效益，根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《政府投资条例》（国务院令第712号）、《陕西省政府投资管理办法》（省政府令第226号）、《国家发展改革委 住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）等法律法规和有关规定，制定本办法。

第二条  本办法所称的代建制，是指项目单位通过招标方式选择专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），代为负责项目建设全过程组织实施，严格控制项目投资、质量、工期和安全，项目竣工验收合格后移交项目单位的制度。

第三条  项目建议书批复总投资在1000万元及以上的（适用可不审批项目建议书有关规定的项目，以可行性研究报告批复的总投资为准）省直非经营性政府投资项目应当实行代建制，主要包括党政机关、事业单位、人民团体等业务技术用房及相关设施项目，科研、教育、文化、医疗卫生、体育、养老项目及社会服务等社会事业项目以及其他非经营性项目，其他省直政府投资项目鼓励实行代建制。涉及国家安全、国家秘密和抢险救灾等应对突发情况的项目可不实行代建制。

第四条  实行代建制的项目，审批程序和管理权限不变。省发展改革委负责综合管理代建制工作。省级项目主管部门以及财政、自然资源、审计、住房和城乡建设、机关事务管理等部门按照各自职责对代建项目实施监督管理。

第五条  实行代建制的项目，代建单位管理期从项目建议书批复后开始至项目竣工验收并完成资产移交为止（以下简称代建期），除为选取代建单位的招标工作外，代建单位应对项目进行全过程代建管理，对适用可不审批项目建议书有关规定的项目，代建期自可行性研究报告批复后起算。代建单位中标后，按照合同约定代行项目法人的项目建设管理职责，并按照资质条件、服务经营范围提供项目前期咨询、勘察、招标代理、造价咨询等专业服务。

第六条  代建项目实行合同管理制，项目单位和代建单位签订委托代建合同，项目单位、代建单位与设计、监理、施工、设备材料供应单位签订三方合同，明确各方的责任、权利、义务、奖惩等内容。合同与基本建设工程资料一并归档。 

第二章  职责分工 

第七条  省发展改革委作为代建管理机构，主要职责是：

（一）拟定代建制工作制度并监督执行；

（二）指导、督促代建单位建立健全管理体系；建立代建单位考核评估制度，每年对代建单位进行考核评估；

（三）拟定代建制标准招标文件、代建合同示范文本等配套制度；

（四）按职责审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计等；

（五）加强事中事后监管，定期监督检查代建项目的组织实施，适时开展中期评估，根据评估情况对代建项目实施相应管理；

（六）协调推动项目代建过程中的相关事项；

（七）完成上级交办的其他代建管理工作。

第八条  省级项目主管部门履行项目监督职责，督促指导项目单位做好代建项目的具体实施，审核批复项目竣工财务决算，落实项目绩效管理主体责任。省财政厅负责项目资金下达和资金拨付，并会同省级投资主管部门对项目代建资金的使用情况和实施效果等进行监管，在省级项目主管部门绩效自评基础上开展绩效重点评价。省审计厅负责对代建项目实施审计监督。项目所在地人民政府及各级自然资源、生态环境、住房和城乡建设、机关事务管理等部门按职责做好项目具体监管工作，积极支持和促进代建制的推行，并在代建单位办理相关手续时给予指导。

第九条  代建单位在代建期间按照合同约定代行项目法人的项目建设管理职责，并开展相应专业服务。主要包括：

（一）依据批准的项目建议书依次组织编制报批项目可行性研究报告、初步设计，组织编制报审项目施工图设计；

（二）以项目单位名义办理代建期所需的各项审批和前期手续；

（三）按照合同约定承担项目前期咨询、勘察、招标代理、造价咨询等专业服务；并依法组织设计、监理、施工、设备材料供应的招标，负责相关合同的洽谈与签订；

（四）对项目投资、质量、建设进度、安全、环保、档案等进行全过程管理；

（五）协助项目单位按项目进度提出年度投资计划和年度支出预算，按季度向省发展改革委、省财政厅和项目单位报告工程进度和资金使用情况；

（六）负责组织建设项目竣工验收工作中的初步验收和向相关行政主管部门申请专项验收，并向省发展改革委报送竣工验收申请、办理相关手续；

（七）编制项目竣工财务决算，通过项目单位报项目主管部门审批，按照批准的固定资产价值向项目单位移交固定资产，并据实移交其他资产；

（八）整理汇编移交项目资料；

（九）配合项目单位接受审计、巡视、中期评估以及其他涉及项目监管的有关工作。

第十条  项目单位的主要职责是：

（一）提出项目需求、建设性质、建设规模及主要建设内容，明确项目使用功能配置、建设标准，组织编报项目建议书；

（二）通过招标方式确定代建单位；

（三）参与项目可行性研究报告、初步设计、施工图设计编制，并配合代建单位做好报批和审查工作；

（四）配合代建单位办理代建期所需的各项审批和前期手续；

（五）监督项目设计、监理、建设、设备材料供应的招标工作；

（六）按照项目可行性研究报告批复的筹资方案，负责项目建设资金的筹措和落实，会同代建单位编制年度投资计划及年度基建支出预算计划，向中央有关部委、省发展改革委、省财政厅及省级项目主管部门等申请建设资金，及时足额落实自筹资金；

（七）监督项目质量、建设进度及资金使用情况，参与项目工程验收；

（八）按照合同约定及时足额拨付项目建设资金。 

第三章  项目实施程序 

第十一条  项目单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报送省发展改革委审批。省发展改革委在批复项目建议书时，明确该项目是否实行代建制；对于适用可不审批项目建议书的项目，在项目可行性研究报告审批时明确该项目是否实行代建制。

第十二条  项目批复文件明确项目应实行代建制后，项目单位应根据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》以及全过程工程咨询服务相关规定等法律法规规定，通过招标方式确定代建单位。

第十三条  代建单位确定后，由项目单位和代建单位签订委托代建合同，明确项目代建事项和权限等；代建单位同时承担项目前期咨询、勘察、招标代理、造价咨询等专业服务的，需与项目单位另行签订各专业服务合同。

第十四条  代建单位依据批准的项目建议书组织编制项目可行性研究报告（直接批复项目可行性研究报告的除外）、初步设计，并通过项目单位按照基本建设程序依次报送省发展改革委审批；组织编制报审项目施工图设计；依法组织开展设计、监理、施工、设备材料供应的招标及施工管理等工作。

第十五条  代建项目原则上不得突破经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化确需调整投资概算的，由代建单位会同项目单位提出调整方案及资金来源、附具相关支撑材料，按规定程序报送省发展改革委审批。

第十六条  代建项目建成后，代建单位应按国家、省级有关规定和合同约定，报请省发展改革委进行竣工验收，并办理相关手续。

第十七条  代建单位应在项目竣工验收合格后及时编制竣工财务决算，并在三个月内向项目单位办理工程和财务档案、竣工资料、资产等移交手续，并按规定归档相关建设资料。 

第四章  代建单位管理 

第十八条  对已开展代建业务的代建单位，由省发展改革委设立代建机构库进行管理，并建立代建单位履约评价体系，相关信用信息归集到全国信用信息共享平台（陕西）。

第十九条 多家机构可以组成联合体代建单位（以下简称联合体），按合同约定承担项目代建及前期咨询、勘察、招标代理、造价咨询等专业服务，联合体应具备国家法律法规要求的相应资质及服务经营范围。参与联合体的机构数量不得超过三家。

第二十条 代建单位（联合体）应具备以下基本条件：

（一）依法设立并具有独立的法人资格（联合体指各成员单位），具有良好的社会信誉，在相关行业领域具备一定的实力；

（二）具有相应的工程勘察资质，服务经营范围包含项目管理服务、投资咨询服务、工程造价咨询服务、招标代理服务；

（三）具有与代建管理相适应的组织机构、管理体系及相应的专业技术人员和管理人员；

（四）具有与代建项目相适应的风险防范经验。

第二十一条  委托代建合同生效前，代建单位应当按国家规定提供履约担保，具体担保方式根据项目特点在招标文件中约定。

第二十二条  代建单位及与代建单位法人、实际控制人有关联的其他单位在代建期间不得有下列行为：

（一）同时承担其所代建项目的设计、监理、施工、设备材料供应等业务中的任何一项；

（二）与设计、监理、施工、材料设备供应单位之间有相互持股、控股参股、隶属、子公司等关联或存在利益关系；

（三）将其承接的代建业务全部或部分转让他人；

（四）擅自更换合同已约定的项目主要负责人和专业技术人员；

（五）项目主要负责人同时承担两个及以上工程项目管理工作或在所代建项目的施工企业、材料设备供应和其他服务单位兼职；

（六）从所承担代建项目的设计、监理、施工、材料设备供应单位或个人获取任何非正当利益；

（七）泄露应当保密的代建项目有关情况和资料；

（八）法律法规规定的其他违法违规行为。 

第五章  资金管理 

第二十三条  代建单位根据项目投资、建设工期、年度投资和自筹资金计划等情况，编制年度投资计划和支出预算，提交项目单位按规定程序及时向省级有关部门申请建设资金，省级有关部门负责下达投资计划，省财政厅负责及时拨付建设资金。

第二十四条  代建项目建设资金由代建单位按期向项目单位提出申请，项目单位确认后直接拨付相关服务、参建、材料设备供应等单位，并将拨付情况抄告代建单位。建设资金审核、拨付、监管的具体方式和流程按国家、省级有关规定执行。

第二十五条  项目单位应严格执行财务会计制度，设立项目建设资金管理专账，接受审计、监督和评估等。

第二十六条  代建管理费是代建单位在行使项目建设管理职责过程中，为项目单位提供项目前期工作、建设实施、竣工验收及财务决算等阶段管理服务并独立承担控制项目投资、质量和工期的责任和风险所收取的费用。代建管理费不额外增加项目投资，取费按照国家和省级有关标准规定计取。

第二十七条  代建单位所承担代建项目的前期咨询、勘察、招标代理、造价咨询等专业服务费用，在代建管理费外按合同另行支付。 

第六章  奖励、惩罚与法律责任 

第二十八条  代建单位按合同约定按时完成项目代建任务、项目竣工验收合格且项目投资控制有结余的，可以在结余资金内给予一定额度或比例的奖励资金，其余结余资金，按照国家、省级有关规定缴回国库。

第二十九条  因代建单位原因未完全履行合同约定或履行合同义务不符合合同约定的，依法承担违约责任。因违约所造成的损失或投资增加从履约担保中扣除；履约担保金额不足的，扣减对应合同费用；扣减对应合同费用仍不足的，由代建单位（联合体）承担赔偿责任，具体以合同约定为准。

第三十条  代建项目出现第十五条规定以外超概情形的，项目单位和代建单位按法律法规要求和合同约定，相应承担超概责任。对代建单位存在违规行为的，有关行政监督部门应视情况责令其限期整改并及时抄告省发展改革委等相关部门；情形严重的，解除代建合同。因代建单位原因造成重大损失的，依法追究代建单位及其主要负责人、其他相关责任人员法律责任。

第三十一条  代建单位有下列情形之一的，除承担相应违约责任、依法追究其主要负责人和其他相关责任人员责任外，两年内不得参与省直政府投资项目代建工作：

（一）因代建单位原因未完成合同约定代建任务的；

（二）不按规定进行招标或在招标过程中有弄虚作假、收受贿赂、索取回扣等违法违规行为的；

（三）因管理不力，出现较大安全质量事故的。

第三十二条  项目单位有下列情形之一的，除承担相应违约责任外，依法追究其主要负责人和其他相关责任人员责任：

（一）因项目单位原因造成项目延期或重大问题的；

（二）超出合同约定干预代建单位正常工作的；

（三）与代建单位或设计、监理、施工、设备材料供应等单位串通，损害国家利益或社会公共利益的；

（四）擅自要求代建单位提高建设标准、变更建设内容、改变建设规模的；

（五）违反项目建设资金使用和财务管理规定的；

（六）其他违反相关法律法规规定的。

第三十三条  有关行政部门及其工作人员在代建项目建设过程中有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的，依法追究法律责任。 

第七章    附  则 

第三十四条  本办法相关配套管理制度由省发展改革委商有关部门研究制定。

第三十五条  各市（区）、县政府投资项目实行代建制管理的，可参考本办法并结合本地具体情况，另行制订相应办法。

第三十六条  本办法自2021年9月17日起施行，有效期至2023年9月16日。