赵新峰、王鑫|雄安新区高质量公共服务体系何以实现——合作网络视角的分析建构

赵新峰，首都师范大学教育学院教授、社会科学处处长，北京大学国家治理研究院研究员，研究方向：公共经济与公共政策、区域公共管理、环境协同治理

王鑫（通讯作者），山东工商学院公共管理学院副教授、副院长，中国人民大学首都发展与战略研究院兼职研究员，研究方向：社会治理创新、公共服务、区域协同治理

公共服务的发展水平和质量高低是衡量城市治理能力的重要尺度。雄安新区高质量公共服务体系的建构，对于建设未来之城、打造全国样板、培育创新发展新的增长极具有重要示范意义。合作网络的形成有助于公共服务质量的提升，合作网络治理为高质量公共服务体系建构提供了新的理论分析视角。本文基于核心组织管理型网络结构模型，依托合作网络治理理论，分别从雄安新区高质量公共服务体系的内容结构和运行机制进行了深入分析，进一步形成了主体聚合、区域凝聚、智慧凝结的雄安新区高质量公共服务体系的建构策略。

合作网络理论；雄安新区；高质量；公共服务体系

雄安新区作为京津冀城市群重要增长极，不仅承载着高质量高水平现代化城市建设的重任，而且被赋予了建设公共服务新高地的历史使命。雄安新区要成为非首都核心功能疏解的集中承载地，有必要以公共服务为抓手，优先规划建设公共服务设施，尽快建构优质公共服务体系。[1]公共服务的动态化、复杂性、多元化等要求已消解了任何一体化供给方式的可能性。随着治理主体的多样化，多元主体间的权利依赖与合作伙伴关系在运行机制上最终必然形成+一种自主自治的网络。[2]政府要积极适应不同层次主体和结构的互动，培育和塑造公共服务供给组织间合作网络。[3]发达国家通过政治安排、财政投入、供给机制、技术创新和质量管理等方面的持续建设，编制了一张严密的公共服务网络，使社会福祉尽可能覆盖每一个人，大幅减少了社会矛盾，为经济社会可持续发展提供了有力保障。[4]在公共服务供给机制日趋创新、公共服务技术渠道不断拓展的背景下，越来越多的国家选择通过多主体、网络化的方式提供公共服务，[5]合作网络治理形态作为一种新兴的治理模式，为强化伙伴关系和提升集体行动能力开辟了新的路径，也为雄安新区高质量公共服务体系的建构引入了新的机制。

组织间合作网络日益成为公共服务供给的普遍机制。[16]从公共服务视角出发，关系网络结构经历了“层级管理模式—复杂管理模式—网络管理模式”的演变。[17]合作网络能够将政府、营利性组织、非营利组织、公民等集合起来，通过共同协商处理公共服务中遇到的复杂问题。[18]合作网络治理倡导公共价值引领下多元主体彼此信任、合作共事。如英国中央政府结合地方政府、私人部门、社区及非营利部门，形成战略性伙伴关系网络，促进彼此合作；美国公共服务供给致力于按照市场化原则促使多元服务主体间形成竞争性网络格局；日本在公共服务中倡导构建“协动”网络体系，主张通过参与机制让其他组织积极参与到公共服务中。合作网络在公共服务治理体系达成中的作用日趋凸显，我国公共服务的供给也日益呈现网络化、联动协同趋势。[19]合作网络治理注重政府对公共服务网络的治理能力，注重多元主体间伙伴关系建立，多种形态的供给联盟。[20]

合作网络形成能够更好地保障公共服务质量。合作质量是指合作主体之间的合作水平，一般从三个维度进行评价，即问题共识、共享动机和参与能力。[21]构成合作持续稳定发展的动力系统，实现层次与合作水平的提升。合作网络的形成能够促成三方面协同发力进而提升合作质量，还能够促进各个参与组织的主动深度参与。公共服务供给体系中，存在着大量合作关系，参与组织主动参与的深度、合作主体协同动机的强度，直接关系公共服务整体质量的提升，从而决定着高质量公共服务目标的达成。总之高质量的公共服务体系需要下大气力推进参与型、聚合型、协作型公共服务合作网络理论与实践的发展。

雄安新区的设立是集中疏解北京非首都功能、探索人口经济密集地区优化开发新模式、调整优化京津冀城市布局和空间结构、培育创新驱动发展新引擎的历史性战略选择。[22]

首先，雄安新区高质量公共服务合作网络体系的生成具有引领性和全国示范意义。雄安新区不仅要用“世界眼光”打造创新高地和科技新城，还要着力打造高质量公共服务高地，这一高地在规划设计方面坚持民生民本导向，如教育、医疗、文化、社会保障、公共交通等方面，在全国率先打造多层次、多主体、网格化、人性化的公共服务合作网络，为全国高质量公共服务探索与发展提供可借鉴可复制的“雄安经验”。

其次，雄安新区高质量公共服务合作网络体系的建构契合了京津冀区域协调发展的现实要求。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立雄安新区，党的十九大报告进一步强调从京津冀区域协调发展的战略高度推进雄安新区的高质量建设，这一重大战略部署对京津冀区域克服长期以来“一亩三分地”的属地管理思维，摒弃零和博弈具有开创性价值，雄安新区高质量公共服务体系的建构依赖于京津冀协同发展的土壤根基，仰赖于京津冀区域价值理念、制度安排、政策工具等合作要素的深度融合，离不开京津冀各种资源的输入扶持和落地。

再次，雄安新区高质量公共服务网络体系建构中积极承接北京非首都功能疏解的优质资源对城市品位的提升大有裨益。雄安新区承接北京非首都功能疏解的关键在于高端产业融入、高端服务业注入和企业总部加入，需要与之相匹配的高质量公共服务体系。公共服务兼具产业和事业双重属性：一方面，社会公共服务机构尤其是优质公共服务资源是城市品质的象征，优质教育、医疗等资源的迁入有助于吸引常住人口和流动人口的集聚，增强北京居民的迁入动机和外来人口集聚的可能性；另一方面，在美好生活时代，教育、医疗等资源所创造的广阔的市场空间有助于增加就业机会和岗位，促使迁移人口留下来。[23]当优质公共服务资源集聚生成公共服务高地，雄安新区的城市品位和魅力会自然提升，城市的磁场效应会自然形成。

合作网络治理理论的发展突破了政府与市场二分法的传统划分，各治理主体通过对话增进理解，发挥各自资源优势，从而实现良好的合作管理。[24]Provan等将网络结构划分为三种类型，分别是：共享型、核心组织管理型和行政机构管理型。共享型的网络中各节点成员均能够参与网络关系的决策与管理；核心组织管理型网络与共享型网络不同的是有核心网络成员来进行网络关系的统一协调；行政机构管理型网络设立行政机构来管理网络及其运行且此行政机构并不是网络中成员。[25]近年来各国政府在公共服务网络中更多扮演“掌舵者”角色，承担决策、协调、监督与激励等职能；企业、非政府组织及普通公民则被赋予“划桨者”角色，通过多方联动、流程再造、资源整合，更有效地应对社会复杂性。[26]由此可见，核心组织管理型网络结构更适用于当今公共服务体系建构的现实需求。核心组织管理型网络的主要特点是在组织治理中，所有主要的网络级活动和关键决策都是通过并由一个作为领导组织的参与成员进行协调，促使网络治理变得更为集中高效，通过合作网络中的“领导组织”为整个网络提供适当的管理、协调、沟通并促进成员组织的网络活动，以努力实现网络目标，确保整个合作网络高质量运行。核心组织管理型网络示意图如图1所示。

图1 核心组织管理型网络结构模型

雄安新区高质量公共服务体系中，政府是核心组织管理型网络中的核心组织，作为公共服务主体的政府负责征询广大服务对象公众的服务需求、综合考虑发起公共服务的方式、决定公共服务的供给内容，之后在承接主体服务过程中负责协调整合各承接主体，并进行监督和质量控制，担负起培育和扶持承接主体的任务，在服务结束后继续征询服务对象的意见和建议，持续完善服务供给流程，实现精准供给和有效监督；作为承接主体的企业、个人、社会组织首先要向政府主体负责，尽职履约完成好服务任务，在服务过程中通过同其他承接主体合作或良性竞争，促进服务质量提升，并向公众提供优质服务；服务对象在整个网络中不仅仅是被动接受服务的角色，还有责任和义务向政府提出需求和改善服务合理建议，并同时对承接主体的服务质量进行公众监督，督促购买服务整个环节改进，最终实现高质量公共服务体系的高效运转。如图2所示。

图2 雄安新区高质量公共服务体系的分析框架

综上所述，由图2可见合作网络视角下雄安新区高质量公共服务体系的主要任务就是以人民为中心，提供高质量的公共服务，不仅让广大人民具有安全感和获得感，更要有幸福感。雄安新区高质量公共服务体系首先体现在服务内容上，要包含基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务和技术性服务四大领域，各个领域的服务不仅具有公平性、可及性和有效性，还应当实现精细化、智能化和个性化；服务主体呈现高度混合的合作网络形态，并且在核心组织政府的引导下，进行更加科学的制度安排、财政投入、机制供给、技术创新和质量管理，并通过合作网络的高效运行得以实现，从而确保输出高质量的公共服务，进而完成整个网络的目标和任务；在服务范围上主要以雄安新区为核心，以“城市—组团—社区”为载体，进而产生集群与辐射效应；具体到高质量公共服务体系的内在运行机制，主要借助大数据、人工智能等新技术、依托智慧城市等管理平台得以实现。

公共服务体系的网络结构主要由公共服务的主体、主体间的合作关系及服务对象共同支撑，高质量公共服务体系的最终目标是产出以服务对象人民群众为中心、能够满足人民群众对更美好生活向往的需求、让广大人民群众满意的公共服务，主要指政府向社会公众提供的公共服务。[27]高质量公共服务合作网络是经济社会发展到一定程度的产物，是更加高效科学的公共服务体系结构形态，其形成需要良好的基础，主要体现在优化的制度安排、充足的财政投入、科学的供给机制、持续的技术创新和严格的质量管理等方面，这些是合作网络形成的前提。雄安新区以京津冀的优质公共服务资源为基础，具有形成公共服务合作网络供给模式的良好基础和先决条件。

公共服务合作网络具体来说由网络主体和网络主体间的关系构成，主体涵盖政府、市场、社会组织和公民个体，多元主体各具优势，在建构合作网络时，必然要对相关主体进行恰当的角色分配、责任分工和资源整合。在核心组织管理型合作网络中，政府作为网络核心组织，负责将公民最需要的各项公共服务整合汇总并加以分类，然后转化成具体的项目提供服务，在整个公共服务体系中负责统筹发起公共服务项目并进行监督，负责对整个合作网络的运行进行有效协调；核心组织管理型合作网络中的其他主体一方面是作为服务供给主体的企事业单位和社会组织，另一方面是服务对象公民个人。其中企业和社会组织更多起到承接服务和供给服务对象不再是被动地接受服务，而是同服务承接方共同生产公共服务，其对于服务质量的提升也起着至关重要的作用，尤其是在核心组织管理型合作网络中，新的公共服务递送理念强调了服务对象的重要作用，认为基于公共服务的特点，是以人为中心的服务，最终公共服务的质量取决于服务和受服务双方主体，也就是双方共同决定服务质量。在此基础上，进一步嵌入大数据和人工智能等新技术工具，确保合作网络能够高效运转，并依托“城市—组团—社区”三级公共服务网络体系提供全方位立体式高质量的公共服务。合作网络输出的公共服务即上文提到的包含基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务和技术性服务在内的四大服务领域。[28]高质量公共服务不仅要求满足公平性、可及性和有效性，还要实现精细化、智能化和个性化。雄安新区高质量公共服务体系的内容和逻辑结构如图3所示。

图3 雄安新区高质量公共服务体系内容和逻辑结构

通过将雄安新区高质量公共服务内容结构图加以抽象处理，得到了较为直观的雄安新区高质量公共服务体系网络示意图，如图4所示。

图4 雄安新区高质量公共服务体系合作网络运行机制图 

由图4可见，将核心组织管理型合作网络进行平面化处理，并抽取全部网络元素，形成较为直观的作用，在合作网络中服务的网络平面图。主要包含了核心组织政府、服务内容（基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务和技术性服务在内的四大服务领域）、企事业单位和社会组织及服务对象。按照四大服务领域，合作网络内自然形成四个内部系统，每个系统内部自成体系，均有各自的网络主体和网络关系，系统间互为支撑，共同交织形成网络。网络中最重要的因素就是网络节点和网络节点间的关系，因此首先要对网络进行个体中心网络分析，通过测量合作网络节点度数、内容等网络特征以掌握网络各个节点（网络主体）及节点间关系即多元主体互动关系，从整体上对网络规模、密度等进行整体网络分析，进而对公共服务体系规模、运行机制、主体间互动关系、体系运行效率、运行质量进行测量和评价。通过合作网络形态服务体系的建构，公共服务体系内部黑箱得以开启，从合作网络视角对公共服务体系运行情况的测量、评价和监督得以实现，从机制上确保高质量公共服务路径的畅通。

公共服务体系包罗万象，涉及公民生活的方方面面，不同内容的公共服务本身就可以形成一个系统，每个系统内部也有健全的购买主体、承接主体和服务对象，不同系统间相互关联、相辅相成、不可分割。如图5所示。

图5 高质量公共服务体系内不同系统间的协同运行

基本公共服务涉及的公民基本生活是公共服务的根基，优质公共服务资源彰显城市的品质，是吸引高层次人才汇聚雄安新区的基础保障。社会管理性服务是在个体基础上维护社会和谐的主要工具，是社会稳定不可或缺的润滑剂，信息化、可视化、扁平化、网格化的高标准社会治理体系是营造一流城市环境氛围的重要抓手。行业管理与协调性服务立足于高端化、专业化、系统化供给，植根前沿，综合运用新思维、新模式、新手段为行业专业领域提供优质公共服务，为市场和社会的发展保驾护航。技术性服务系统涉及雄安新区创新发展的各个领域，需要对传统服务机制、手段、模式进行创新的基础上，推动技术服务领域的数字化、网络化、智慧化和智能化，依托一流的技术服务集聚优质创新资源、助力高新技术产业，为打造高质量发展的创新高地提供强有力的支撑。

以上四大系统缺一不可，相互嵌入、互为支撑、协同发力，系统间生成的合力成为公共服务体系高质量发展的保障。雄安新区的建设具有后发优势，应从起步期就依托合作网络从根本上解决雄安新区公共服务系统间协调问题，把公共服务合作网络系统打造成相互依托、互动协同的有机整体。

高质量公共服务体系涵盖复杂多元的主体，具有网络特征的多元主体关系包括：核心组织政府与企事业单位和社会组织的关系，企事业单位和社会组织与服务对象间的关系，政府与服务对象间的直接间接关系及企事业单位和社会组织之间的关系等。在现实中，企事业单位和社会组织共同起到承接服务的作用，统一称之为服务承接主体。雄安新区高质量公共服务体系不同主体间关系如图6所示。

图6 高质量公共服务体系内不同主体间互动关系

由图6可见，一是不同主体间的关系首先体现在政府与承接主体间关系。政府是买方，承接主体是卖方，卖出的是服务和专业能力，二者之间存在利益相关者的博弈行为。购买方希望以低价格买到高质量服务，服务承接方希望购买价格尽量高并且服务成本尽量低，但这种关系并不是零和博弈，因为二者有共同的目标，就是高质量服务的供给以及服务对象的满意，服务质量差和服务对象不满意，会直接影响购买者的购买行为，进而影响服务承接者的声誉，承接组织承接不到服务项目就会导致生存和发展的困境。因此，二者在共同目标的驱使下会进行理性博弈，且购买者还有培育承接者的职责，当二者在高质量和高满意度的使命下达成一致行动时，就发展出一种良性互动关系，共同促成高质量公共服务目标的达成。

二是公共服务承接主体与服务对象间关系。承接主体直接面对服务对象，服务承接主体是服务提供方，服务对象是服务接收方。在纯商业领域，顾客至上的原则使得市场化的服务购买行为越来越成熟完善，市场价格也日趋理性。但是在公共服务领域，服务对象并不是服务的直接购买方，在服务进行中缺失了一定的话语权，加之承接主体本身的能力不足和专业性不理想，造成公共服务质量偏低，难以真正满足公众的需求。具体到雄安新区，高质量公共服务要先行于服务对象加以构架、设计和运行，超前的公共服务建设理念、高质量公共服务合作网络体系架构，会超出服务对象的服务需求预期，购买服务项内容会根据服务对象的未来需求进行动态调整，实现承接主体的优胜劣汰，致力于让服务对象享受优质高效的公共服务。

三是政府与服务对象间关系。政府最终目标就是让服务对象有更高的满意度，服务对象也有责任和义务将服务感受和意见建议如实向购买主体进行反馈。现实中因为服务对象是一个复杂多元的群体，需求的差异化和多样化会导致众口难调的局面。政府有时候很难分辨服务对象的建议是否能够代表大多数群体的意愿，在服务资源有限的条件下，公共服务的精准性和个性化面临挑战。在雄安新区高质量公共服务体系建构过程中，服务对象对公共服务质量的要求会更高，基于满足服务对象需求的考量，为解决公共服务购买主体与服务对象需求之间不匹配的问题，雄安新区需要高度重视服务对象的感知，通过强化公共服务的便利性、实效性、移情性、守法性、响应性提升服务对象的感知度，对基于公众感知度的公共服务质量有针对性地提出优化策略，为服务对象创设更多机会参与公共服务共同生产过程之中，对服务进行更有效的评价监督，通过转变服务理念、健全服务制度、创新服务方式等途径来提升公共服务质量。

四是公共服务承接主体间的关系。不同角色的主体间会发生协同关系，同一角色的主体间也会产生协同作用，尤其是在多类型的承接主体之间。同类型同行业领域的承接主体间存在竞争关系，相关行业领域间的承接主体间需要更多的协同合作。协同治理体系建构的愿景使命决定了雄安新区承接主体间更多是合作共赢关系。公共服务购买主体高标准购买策略确定后，具有提供一流服务能力的承接主体才有资格参与雄安新区高质量公共服务体系。此类机构多数处于竞争市场的上游，服务手段特色鲜明，服务内容丰富多样，每个主体均具备强劲的竞争力，单打独斗的结果是恶性竞争，最终反而导致服务质量的损耗。因此承接主体之间最明智的选择是通过精诚合作、互为支撑，实现双赢或多赢，以期更快更好地建构起雄安新区的优质公共服务体系。

在明确了雄安新区高质量公共服务的分析框架及内容逻辑结构的基础上，进一步展开合作网络体系的建构。主要从三个维度进行“三维一体”的网络体系建构，分别是个体维度、组织维度和技术维度，如图7所示。

图7 雄安新区高质量公共服务体系的构建框架

由图7可见，基于合作网络的内容结构的关键因素网络节点和节点间的互动关系，分别从个体维度基于主体视角、从组织维度的区域凝聚视角及从技术支持维度的数字治理视角三维一体地进行网络体系建构，具体如下：

雄安新区高质量公共服务体系具有显著的网络特征，其建构有赖于多元主体间的协同运转，不同主体间相互支撑、彼此融合、良性互动是合作网络达成的关键。公共服务合作网络体系旨在在公共服务购买主体、承接主体与服务对象间建立起相互依赖的伙伴关系，这种合作关系以复杂性、动态性、多样性公共服务有效应对为目的，以公共价值的生成和创造为纽带，以共同问题解决为方向，以集体行动为策略，以资源聚合共享为手段，最终达成高质量公共服务体系内不同主体间分工协作、相互协调、共生共荣的合作网络。在合作网络治理体系下，多元核心主体在各自节点上协同发力，力求在“各司其职，尽其所能”的基础上达成协同共治，如图8所示。

图8 高质量公共服务体系不同主体间合作网络建构

首先，雄安新区未来政府要在购买公共服务的合作网络中发挥核心驱动功能。新区要在职能调整优化的基础上积极建构有限且有效的政府，为社会力量、市场力量和公民个体参与公共服务供给提供充足空间。要引入市场机制，发展社会组织，实现精明购买，培育更多更好的承接主体，在资金、技术、人才和税收等政策方面探索承接主体参与公共服务的更加灵活有效的方式。其次，雄安新区政府应重视提升自身的网络治理能力，依托专家智库，在借鉴国内外成功案例的基础上集思广益，通过顶层设计、统筹规划和制度创新安排，更好地去激活和打造高质量公共服务的集成网络。相应政府部门公共服务人员也应当积极转变角色，更多去充当跨部门、跨领域建立各种合作关系的联络人角色，充当衔接者、凝聚者角色。最后，雄安新区未来政府要依托合作网络做好质量保障监督工作。未来政府在公共服务购买完成以后，要致力于扭转以往公共服务质量单一主体监督的局面，依托多主体、多部门、多层级的合作网络，全周期、全流程、全方位地保障高质量公共服务最终能够保质保量递送到服务对象手中。

随着“放管服”工作的深入推进，将有更多的权力下放、更多不属于政府业务的事项进行外包，就需要业务对口能力合格的承接主体进行承接。在公共服务的供给体系中，承接主体的承接能力关乎公共服务供给的水平，与公共服务的质量高度相关，超前谋划承接主体的承接能力成为当务之急。一是承接主体应在创新的制度空间和政策支持环境中，有清晰的服务定位，瞄准国际国内一流，提高核心竞争力，把提供高品质高标准公共服务作为服务能力提升的目标合作。二是转变思维观念，摒弃零和思维，抛却单一承载主体的狭隘观念，强化承载主体的合作供给意识，以公共价值的创造和共同使命的实现为动力主动融入供给主体网络，合力推进合作供给网络的建构。三是在公共服务承接主体中引入激励机制和竞争机制，通过最优激励机制激发公共服务承接主体的改进动机，提高其努力程度进而在承接主体网络中发挥质量导向的引领功能，依靠竞争机制在承载主体网络中形成良性竞争合作关系。四是建立公共服务承接主体绩效评价指标体系。为确保政府购买公共服务市场化的正常运行，需要对公共服务承接主体建立严格完备的绩效考评体系来激励其更加努力地生产、提供公共服务。对其建立的绩效评价指标体系应以各级财政部门为管理主体，第三方及公民评估为依托，通过规制与特定绩效考评方式来实施。[29]

共同生产是服务递送过程的核心要素。基于合作网络的雄安新区高质量公共服务体系倡导服务对象参与公共服务，赋予公共服务新的功能，即共同生产功能。该合作体系把服务对象纳入公共服务生产过程，实现了以产品为导向的公共服务向以服务为导向公共服务的转变。公共服务协同递送的网络性、组织性和系统性充分彰显，作为共同生产者的服务对象也从被动的接受者转化为具有选择权的直接参与者，其体验和感受成为共同生产的重要考量因素。人才的汇入对雄安新区公共服务将提出更高的标准，产生更高的要求，这批人会成为共同生产的生力军，成为一股促进公共服务高质量发展的重要力量。基于共同生产的合作网络，以协同、交互、共享为特征的高质量公共服务的扩散与递送，将有力推动京津冀区域公共服务格局从“核心—边缘”传统模式向“扩散—递送”的创新模式转变。

雄安新区地处京津冀区域和白洋淀流域，初步规划包括雄县、安新、容城三县，所处白洋淀隶属多个市县，九条入淀河流流经若干县市。该区域层级、部门和行政区划的关系松散、相关主体利益多元，是未来高质量公共服务合作网络体系达成的瓶颈。区域凝聚具有内外资源的聚合、配置和优化的作用，具备黏合剂的效用，具有建构、维系和巩固合作网络、实现整体效益的功能。区域凝聚视角下，雄安新区公共服务合作网络体系的建构一方面需要强化京津冀政府间优质公共服务资源的凝聚，发挥区域内主体协同功能；另一方面需要充分挖掘白洋淀流域资源禀赋优势，发挥流域内主体整合功能，如图9所示。

图9 区域凝聚视角的合作网络建构

京津冀区域和白洋淀流域公共服务资源整合集聚实现，有赖于区域和流域内跨层级、跨区划、跨部门间的凝聚，这也是雄安新区高质量公共服务合作网络治理体系建构的重要着力点：

1. 摆脱层级间的权威依赖，打造扁平化的公共服务供给关系，力求形成不同层级间的纵向凝聚效应“实际上管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定不一样，它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了上百年的公共管理模式。”[30]雄安新区高质量公共服务合作网络治理体系建构需要突破纵向层级治理模式对等级权威依赖的现实困境，新区政府的组织、管理和人事制度设计需要着重考虑纵横交织的网络化治理模式，并力求与之相匹配。

2. 突破行政区划壁垒，以追求整体发展效益“最优化”为目标，在对优质资源整合叠加和优化的基础上实现横向上的凝聚效应。突破行政壁垒的公共服务合作网络机制的建构为雄安新区整体性治理架构搭建起基础平台，可以促进公共服务资源在白洋淀流域乃至京津冀区域内的良性互动与整合，提高合作网络整体治理水平。以整体凝聚为取向，以合作组织为载体，有助于克服属地管理的困境，修正过度分权造成的割裂。

3. 跨越部门间利益屏障，以部门合作网络组织机构的建立和合作网络执行链的打造强化部门间功能的集聚效应。雄安新区高质量公共服务合作网络的建构是在区域内服务主体和部门从竞争走向协同、从分散走向集聚、从割裂走向耦合的进程中提出的。无论从近期还是中长期的新区规划来看，执行主体不仅涉及多个行政单元，而且包括诸多部门。为了确保部门间合作顺畅，协同运转，一方面要着手建立起精诚合作的部门合作网络组织机构；另一方面要全力打造公共服务合作网络供给的执行链。如起步建设阶段的雄安新区管委会集中打造了“1+4+5+6”政务服务模式，推出了“一枚印章管到底”服务模式，推行一门覆盖、一窗受理、一网通办、一帮到底的“四个一”服务模式，设定了事项最全、环节最简、流程最优、时间最短、服务最好的“五最”目标定位，以期达成“事项清单化、许可标准化、人员职业化、审批智慧化、平台一体化、审管联动化”的创新服务模式。

中共中央国务院批复的《河北雄安新区规划纲要》强调雄安新区要致力于“创建数字智能之城。要坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设，适度超前布局智能基础设施，建设融合安全且泛在的通信网络和智能多源感知体系，打造智能城市信息管理中枢。全方位、全流程保障智能基础设施、智能中枢和应用安全，构建城市网络安全保障体系。建立城市智能运行模式和智能治理体系，健全城市智能民生服务系统，打造具有深度学习能力、全球领先的数字智能城市。”纲要提出通过建设数字城市，发展智慧物流、智慧教育、智慧医疗等现代服务业，提供优质公共服务的规划，其智慧思路和技术路线图对雄安新区高质量公共服务体系的建构设定了更高的标准，提出了更高的要求。高质量公共服务智慧化合作网络的建构成为题中之义，如图10所示。

图10 高质量公共服务体系数字治理视角的合作网络

智慧系统本身的协同性、开放性、兼容性决定了智慧雄安公共服务的网络化、交互性和融合性，实施的灵活性和可控性。整合大数据、云计算、物联网、空间地理信息等新一代信息技术、通信技术、人工智能技术实现公共服务供给的协同，推进智慧金融、智慧交通、智慧物流、智慧医疗、智慧教育、智慧政务等领域的交互，促进智慧公共服务与未来城市发展规划、治理模式、产业布局、运行机制等要素的融合，打造具有信息集聚、资源共享、感知控制、跨界协同、流程再造功能的一体化平台。这一合作网络平台的集成是实现为民、便民、利民、惠民公共服务目标、提升未来雄安居民幸福指数的关键性举措，是达成虚实结合、点面互动、构建多元普惠、协同共生、云网端一体化治理境界、实现公共服务智慧网络集成的重要路径选择。

公共服务资源的智慧化供给和现代化配置是雄安新区城市治理中不可或缺的基础性环节，也是未来城市满意度的重要衡量指标。智慧民生的网络集成以公共服务信息资源整合、共享、利用为基础，秉承“一站式办理、一体化运作、一条龙服务”的理念，打造由智慧社区、智慧教育、智慧医疗、智慧交通、智慧文化等内容构成的雄安新区智慧民生合作网络。

一是打造智慧社区服务体系。以提升雄安新区社区服务和居民生活品质为宗旨，以开发出便捷、舒适、高效、以人为本的智能管理系统为方向，充分利用物联网、区块链等新一代信息技术，依托智慧环境、智慧数据库群等核心要素的集成应用打造雄安新区智慧社区，实现线上线下信息和服务的快速交换融合，在线上实现服务信息的快速处理，在线下实现服务的高质量递送，线下的服务评价和反馈及时通过线上进行处理，并及时优化、更新线下服务，融入智慧家居、智慧物业等内容，力求通过高水平的“邻里中心”服务、高智能的安防保障服务以及高质量的品质生活服务，为未来社区居民创设一个现代化、智能化、品质化的生活环境，形成网络型的社区公共服务生态系统，如图11所示。

图11 高质量公共服务体系—智慧社区服务体系

二是发展智慧教育服务体系。在集成京津冀优质教育资源的基础上，遵循高点定位、超前谋划、资源集聚、创新融合、数据驱动的原则，建设教育信息化基础设施网络体系，搭建智慧教育一体化服务平台，建设与雄安新区智慧教育产业基地相配套的智能科技中心和现代图书馆，形成智慧情境下教师专业发展能力素质养成体系，建构与数字城市、高端产业、信息社会良性互动的智慧化教育公共服务体系。雄安新区起步阶段首先要夯实教育大数据基础，建设好基于大数据、智慧云等的教育云平台，搭建好公共支撑平台，并建立和完善教育资源数据库，实现教育资源的全面共享。一方面通过着力发展“互联网+教育”创新智慧育人模式，促成由协同教育、协同管理、协同学习构成的协同育人智慧合作网络的集成；另一方面要依托数字化、网络化、智能化的信息技术打造数字校园、智慧课堂、智能教学、网络课堂等，通过教育资源公共服务平台的建立，真正实现优质教育资源的全民共享，如图12所示。

图12 高质量公共服务体系—智慧教育服务体系

三是发展智慧医疗服务体系。起步发展阶段的雄安新区要着力建设由智慧医院系统、区域医疗系统、社区医疗系统、家庭健康管理系统组成的智慧医疗系统，通过医疗健康数据的共享和协同，实现居民健康档案管理，推进京津冀区域协同医疗、网络诊疗、远程会诊等现代化手段的运用。通过医疗卫生事业与新一代信息技术的深度融合，推出健康医疗大数据应用体系，进而建设医疗综合体系，搭建起居民健康服务智能化平台，创新智慧健康管理体系，形成便民医疗服务生活圈，实现一站式就诊、点对点衔接的医疗健康服务，建立起全生命周期的医疗健康服务系统，推进智慧医疗的高质量发展。实现智慧医疗的核心是打造智慧医疗服务平台，将现有医疗资源进行数字化转化，最大限度地利用信息、资源，建构基础设施层进行信息采集、数据存储层建设数据库、基础服务层建设医疗数据管理中心、业务应用层进行数据使用的智慧医疗体系，如图13所示。

图13 高质量公共服务体系—智慧医疗服务体系

四是打造智慧交通服务体系。高质量公共服务合作网络的建构需要高度发达、集约高效的绿色智能交通体系加以支撑。从智慧合作网络建设的长远布局着眼，雄安新区需要充分整合运用现代交通领域的新技术、新装备、新模式，以便捷、高效、安全、绿色、智能为导向，打造与公共服务合作网络相契合的绿色智能交通系统，建设以城市轨道交通为主的城市道路系统，与周边区域城际、高铁、高速公路、机场和干线公路形成四通八达的综合交通合作网络系统，建设大数据支持下的智慧交通网，将行人、车辆、路况等数据进行综合分析、实时反馈，从根本上解决交通问题，实现智慧城市的智能交通，如图14所示。

图14 高质量公共服务体系—智慧交通服务体系

具体而言，雄安新区未来智慧交通系统要以地理信息系统、城市网格化系统和数字城市管理系统为依托，利用数字信息技术，实现对城市公共服务资源的有效感知，实现新一代智能公交、智能停车、智能共享单车等合作网络系统的集成，并与智慧水务系统和智慧燃气系统等“智慧市政”系统形成交互。

五是打造智慧文化服务体系。雄安新区智慧文化服务体系的建构要以文化获得感的提升为目标，以文化信息资源的集聚与共享为方向，以信息化、数字化、网络化、智能化、协同化手段为途径，致力于实现公共文化服务价值理念、机制内容、供给模式、路径选择的整体性、系统化运转，满足未来雄安新区居民高品质的智慧文化需求。

首先，要以数字化、智慧化手段推进京津冀区域公共文化的协同。在意识层面上以雄安新区为载体凝聚京津冀区域文化认同，破解“中心—边缘”思维模式，强化文化共同体意识。在行动层面上以雄安新区为载体依托数字化途径打造京津冀公共文化服务联盟平台，形成区域间稳定的交流机制、互换机制、帮扶机制、文化部门联动机制、跨文化合作机制，推进公共文化领域高雅艺术、文化遗产保护、文化传承、文化创意、文化品牌塑造、高端人才共享等领域的深度合作。

其次，要充分尊重公众对数字化的文化诉求，依托信息技术助力文化科技的融合发展，推进公共文化服务体系合作网络的集成。利用数字化、信息化技术，不仅可以拓展公共文化与高科技的融合，而且可以拓展和深化服务网络，创新公共文化服务形式，丰富公共文化服务内容，提升公共文化服务的品位和质量。

再次，打造雄安新区公共文化服务云系统。推进智能图书馆、智能文化馆和智能美术馆等的建设，合理布局公共文化场馆服务平台、文化信息资源共享空间、公共阅读空间、数字文化社区和公共电子阅览室的建设，做到公共文化基础设施建设与数字信息建设同步进行，让未来居民成为文化内容获取的主人公。

最后，整合开发雄安新区公共文化云资源。公共文化云资源有两个来源：一是将实体文化资源转化为数字文化资源，即进行云加工、云处理；二是对现成的数字文化资源进行云整合、云集成。最终，使所有公共文化资源流入“云共享池”。[31]雄安新区公共文化云资源的整合集成，瞄准国际国内优质文化资源，对接京津冀区域优质文化资源，升级本土化优质文化资源，依托“云共享池”实现文化服务要素的整合、推进服务内容优化、加速服务流程的再造，在此基础上促进高质量公共文化服务链的集成创新，增强居民获得感、幸福感和满意度，彰显文化资源的公共价值，进而助力雄安新区未来城市高质量公共服务体系合作网络的建构。如图15所示。

图15 高质量公共服务体系—智慧文化服务体系

20世纪50年代经济学家刘易斯指出，促进经济增长的方法之一就是发展足够的公共服务。发达国家正是在工业革命之后百年间，建立了高质量公共服务体系，有效缓解了社会矛盾，将人类发展指数推升到前所未有的水平，也拉开了与发展中国家之间的距离。公共服务的发展水平和质量高低是衡量国家及城市治理能力的重要尺度，雄安新区的建设正是站在了巨人的肩膀上，凝聚了我国经济社会发展的最先进和最雄厚的力量，雄安新区高质量公共服务体系的建构，对于建设未来之城、打造全国样板、培育创新发展新的增长极具有重要示范意义。合作网络视角的引入为雄安新区建构高质量公共服务体系提供了清晰的路径和科学的机制，从而为雄安新区高质量公共服务的最终实现保驾护航。