社会治理检察建议实践思考与政策建议

发布于 2021-10-12 07:18

检察建议是检察机关参与国家治理的重要途径。检察机关通过社会治理检察建议在推动有关部门建章立制、消除隐患等方面取得了不少成果，但也存在部分检察建议问题剖析不透彻、解决措施不专业、责任划分不科学、督促落实不到位等问题。改进社会治理检察建议应从提高建议质量、规范文书送达、加强协调联动、依法公开信息、完善工作考核等方面，进一步增强其专业效能与社会效果。

社会治理检察建议是检察建议的重要组成部分，是人民检察院在办理案件中发现需要消除违法犯罪隐患、完善风险预警防范、堵塞管理监督漏洞等情形时向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的专业建议。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对完善法治体系、建设法治国家作出了重大部署，提出要加快形成严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。检察机关针对司法办案中发现的社会治理方面的问题，要向负有责任的单位提出检察建议并督促整改，这是检察机关推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。通过社会治理检察建议推动有关部门建章立制、消除隐患、积极履职，已成为新时期检察机关履行法律监督职责的重要方式。

一、检察建议概述

2018年12月25日，修订后的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称为《规定》）在最高人民检察院第十三届检察委员会第十二次会议中获得通过，并于2019年2月26日公布实施。《规定》从功能和作用的角度对检察建议进行了重新界定，由过去立足检察职能、参与社会治安综合治理、预防和减少违法犯罪的延伸性工作方式，修改为一种法律监督措施。检察建议不再限于以往的再审检察建议、参与社会治安综合治理等方面，还为公益诉讼等“四大检察”更多业务工作提供了有力抓手。同时，《规定》对检察建议的规范化构建也为社会治理检察建议规范化建设提供了坚实基础。新《规定》第二条将“执法”改成“司法”，重申了“严格依法、准确及时、注重实效”原则，又增加了“必要审慎”原则，将“必要审慎”这一重要原则明文写入总则，规定不可“随意为之”。《规定》明确了检察建议的制发程序，新增了调查核实、异议程序，强化了内部审核，对检察建议的适用范围、调查办理、督促落实、监督管理等方面进行了规范。

从“检察建议”这一关键词的热度上看，在本世纪前，“检察建议”一词在最高人民检察院的工作报告中没有出现，在跨入新世纪后的第一个十年中时隐时现，于十二届全国人大后正式出现，再到十三届全国人大后频频出现，其地位和作用越来越突出。2019年最高人民检察院发布的工作报告中“检察建议”一词出现18次，出现频率达到历史最高峰，被提到了前所未有的高度。2021年3月8日，最高人民检察院检察长张军向全国人大作报告，指出2020年全国检察机关纠正行政审判违法检察建议、再审检察建议的数量均同比翻倍有余，提出公益诉讼诉前检察建议11.8万件，同比上升14.1%。检察建议在守护“舌尖上”“脚底下”的安全、维护国防利益、保障残障及老年人等特殊群体权益等方面发挥了重要作用，仅就窨井盖相关问题提出的四号检察建议，检察机关就督促整改了安全隐患17.6万处。

社会治理检察建议是检察机关强化监督职能、服务社会治理的重要途径，也是检察机关更好发挥监督职能的重要载体。2018年，最高人民检察院向教育部发出新中国成立以来的首份“检察建议”，很快得到采纳。教育部迅速在教育系统内印发了《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》，并提出具体要求。在随后的两年时间里，最高人民检察院又发出了五份检察建议，这六份以最高人民检察院名义发出的检察建议中五份属于社会治理检察建议，可见社会治理检察建议的重要性。

二、社会治理检察建议实践中的问题

最高人民检察院《规定》实施以来，检察机关社会治理检察建议工作水平均有显著提高，绝大多数检察建议被采纳并得到落实，很多优秀的检察建议书受到社会的广泛赞誉，法律监督工作开拓出了一片新天地。然而，经过对社会治理检察建议工作的调研分析，笔者发现仍然存在诸多亟须正视和解决的问题。

第一，在工作开展方面，存在质与量不平衡等问题。

一定的检察建议数量能够体现出检察机关履行监督职能的积极性，但忽视质量则容易出现滥竽充数、损害检察建议的严肃性等问题。在实践中，有的检察院一文多发，比如针对办案中发现的“套路贷”犯罪情况，在同一天内就四起案件中反映出的问题向同一部门发出了四份内容几乎一致的检察建议；有的检察机关对一些一般性、细枝末节性、能及时解决并立即整改的问题没有经过沟通就制发检察建议，引起被建议单位的反感；有的检察建议提出的问题需要多部门联动解决，仅对其中一个单位制发检察建议，无法有效解决问题。

第二，在调查核实方面，存在原因分析不透彻等问题。

在实践中，社会治理类检察建议反映出的大部分监管问题都是检察机关在办理刑事犯罪案件时发现的，通过刑事案件的办理即可直接获取案件的主要事实，但刑事案件背后的原因和监管的问题，则需要更细致的、必要的调查核实。如某院办案人员在案件中发现某矿产经营部存在收购非法盗采的矿产资源的情况，即认为其属于监管漏洞，向国土资源部门或市场监督管理部门发送检察建议，却未调查了解矿产资源的交易环节并不需要相关行政部门审批这一情况，检察建议事项与被建议单位的工作职责不对应；某院办案人员在办案中未了解某行政机关的最新监管政策，要求行政机关对辖区内从事商务信息的公司进行经营场所、经营范围的清查核实，被建议单位回复称：依照“双随机、一公开”的规定，除投诉举报、大数据监测、转办交办外，应减少对市场主体正常经营活动的干扰；某地检察院建议市场监督管理局对印制有人民币图案的冥币的销售进行监管，收到回复：擅自在冥币上使用人民币图样的，执法机关是中国人民银行而不是工商管理或市场监督管理部门。检察建议参与社会治理，首先应找准问题，随意地甚至错误地发送检察建议，会使被建议单位产生抵触情绪，损害检察监督的权威。

第三，在建议对策方面，存在解决措施不专业等问题。

检察建议直接面对被监督单位，是检察机关对外的“门面”，一份优秀的检察建议应注重实效、论证严密、详略得当，提出问题部分必须事实清楚，适用法律恰当准确，充分显示出严谨和求实之态。然而，有的检察建议描述问题仅用“制度不完善”“管理不到位”等概括性词语，没有明晰存在问题的关键节点和具体细节；有的检察建议对问题的分析不够透彻，未说明建议依据的相关法律、法规依据，理由阐述不充分；有的检察建议提出的解决方案较繁杂，但要求整改的期限又过短，被建议单位难以完成；有的检察建议照搬其他地方的经验，提出的措施形式单一，没有“因地制宜”进行变通，缺乏可操作性。

第四，在审核把关方面，存在责任划分不科学等问题。

为确保检察建议质量，《规定》对检察建议的制发审核进行了规范。社会治理检察建议书在检察官起草后、报送检察长前，应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性进行审核。然而，从司法实践来看，由于法律政策研究部门未参与具体办案过程和调查核实工作，对案情并不熟悉，要求其承担较复杂的审核工作，难免出现审核不到位的情况。此外，根据现行有关工作和文书格式样式，检察建议无须办案人署名，对检察建议的考核也是事后考核，缺乏足够的约束力。一些由办案组多人办理的案件，检察建议制作由多人负责，责任分散。

第五，在落实见效方面，存在协调联动不紧密等问题。

目前，除行政公益诉讼诉前检察建议具有引发后续诉讼程序的效力外，其他检察建议一旦不被采纳或不被回复，除与被监督单位沟通协调外，可采取的后续监督措施不多。检察建议主要以“回复”的形式进行落实整改，被建议单位经常也只是通过回复交差了事，至于真实的整改落实情况，原案承办人发出检察建议后基本上就不管不顾，极少采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式进行督促落实。

三、社会治理检察建议工作存在问题的原因分析

社会治理检察建议工作在很多方面都已取得了明显成效，为何仍存在以上问题？究其原因，客观上，社会治理检察建议工作本身确实是一项相对陌生、复杂、艰难的工作。社会治理检察建议与再审检察建议、纠正违法检察建议以及诉讼程序相关的检察建议有较大不同，后者属于办案工作的自然延伸，涉及内容与检察的日常工作密切相关，而检察人员对社会治理检察建议涉及的监管问题则相对陌生，需要专业的行政管理知识和经验，在实践中开展细致的调查和研究，并与被监督单位开展沟通协调。主观上，一些检察人员在思想上还存在诸多误区，思想观念未转变到位，执行《规定》缺乏动力，落实高检院和上级院的部署变形走样。

首先，对社会治理检察建议的职责定位认识不清。

修改后的《人民检察院组织法》把检察建议与抗诉、纠正意见并列为检察机关的三大法定监督方式。“两反”转隶之后，检察建议成为法律监督职能的重要抓手，对于检察机关维护司法公正、参与社会治理、促进依法行政等方面具有重大且深远的意义。检察建议从柔性监督到刚性监督的转变是高检院的明确要求，更是检察工作适应新时代、新变化、新要求的迫切需要。一些检察人员对社会治理检察建议存在随意应付、畏难懈怠的心理。如有的办案人员遇到被建议单位在规定期限内未整改时不予以督促，被建议单位经督促无正当理由不予整改或整改不到位的，办案人员本可向检察长报告却因心存顾虑而不报告，认为“多一事不如少一事”，导致检察院领导对检察建议工作遇到的困难掌握不够、不及时，也就无法及时沟通、协调、解决问题，无法向同级党委、人大、政府或该部门的上级单位进行报告，继而无法督促检察建议落实。值得注意的是，检察建议的对象主要为公权力主体，私营单位和个人一般不宜成为督促对象，《规定》第十一条比较清晰地显现出了这一范围。在实践中，有的检察建议向盗窃频发的超市发出，有的检察建议向管理松散的物业公司发出，内容多为预防违法犯罪方面的建议，这并不妥当。应尊重私营主体的经营自由，有的安全隐患可以通过社会组织的自我管理或其他途径消除，检察机关不宜以公权力身份不当介入。质言之，检察建议要做到刚性，就必须聚焦，而不能失焦。检察建议的核心职能在于保障公共利益，是带有一定强制性的，其监督的对象也只能是公权力。如果偏离了这个方向，就可能既浪费司法资源，又得不到良好效果。

其次，对社会治理检察建议的新理念贯彻不透。

人民检察院是国家的法律监督机关，法律监督不是零和博弈，监督者与被监督者在目标上具有共同性。检察机关提出检察建议，根本目的是促进和帮助被建议者更全面准确地理解法律，共同履行好法定职责。检察机关作为监督者，其与被监督者的地位是平等的。不能用“居高临下”的眼光看待被监督者，也不可因缺乏自信而不敢监督。张军检察长说：“我们履行监督职责与被监督机关的目标都是一个，实现公平正义。只要我们把事情说清楚，态度又很诚恳，方式又比较得当，一定能够实现双赢多赢共赢。”监督不是指手划脚，抬己贬彼，硬生生地“逼迫”被监督者按照监督者的意见行事，而是要学会换位思考，让被监督者感受到真诚恳切的尊重，消除排斥和对立情绪，得到实实在在的帮助，促使他们自愿、积极地接受监督，配合检察机关完成监督任务。“监督不是高人一等，而是技高一筹”，检察建议的刚性不是胜在地位，而是高在目标、硬在说理，最终成于理解与合作。

再次，对社会治理检察建议的新属性把握不准。

检察建议植根于检察机关的司法职能，涉及的内容带有公共利益性质且经过法定程序产生，具有严肃性和权威性。《规定》明列的四种检察建议中，再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议的司法属性自不待言，常被忽视的是：社会治理检察建议的本质也是司法文书。检察建议也是司法办案工作发出的具有约束力的司法文书。检察建议如果不是司法文书，其刚性也就无从谈起。社会治理检察建议也应严格遵守司法文书的严谨、规范、逻辑、说理原则。因此，不能忽视正当程序，忽视被建议单位的异议权。很多检察建议质量不高的一个重要原因就在于制作者的责任心不强，“非不能尔，实不为也”。纵观诉讼各阶段，所有的重要文书都要求办案人员署名，如判决书、起诉书、鉴定意见、评估报告，公安机关的起诉意见书不署名，但实际上侦查员必须对搜集的每份证据的来源和取证合法性以个人身份签字背书。新中国成立初期的检察建议就有个人署名先例，如在辽宁省人民检察院查阅到该院1955年制发的两份检察建议中，落款均直接署名当时的检察长阮途和副检察长汪列。在新时代全面推进依法治国的进程中，司法责任制是深化司法体制改革的核心内容，但目前检察建议书仍未作出检察人员署名的尝试，以单位名义制发的检察建议书在一定程度上影响了检察人员的责任感及其工作的成就感。

最后，对社会治理检察建议的新要求准备不足。

社会治理检察建议涉及的领域广，问题形成的原因错综复杂，解决问题的方法也不是显而易见的。当前，部分检察人员的能力素质尚不能完全适应社会治理检察建议工作的要求，存在办案实践经验不够丰富、专业知识更新速度较慢、文字表达能力精准性欠缺、概括能力及分析能力有待提高、释法说理能力有待加强的问题，需要在工作中加强能力训练，提升专业素质。目前，检察机关已逐步完善指导性案例、典型案例发布机制，积极组织开展优秀法律文书评选活动，同时强化案件质量评查工作，在一定程度上对社会治理检察建议书的质量起到了督促引导作用。然而，社会治理检察建议不同于诉讼类案件，虽然也有示范标准和优秀案例，但从这些案例中并不能产生类似于司法裁判规则的、有很强示范和约束性作用的标准。优秀的检察建议书，从正面看可以起到很好的标杆和引领作用，但因无法律上的约束力，对其他类似案例的作用不大，示范和规范作用不足。

四、改进社会治理检察建议工作的对策建议

检察建议与一般的工作建议有本质区别。根据法律规定，检察机关在涉及公益问题向有关单位发出检察建议后，被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位且符合起诉条件的，检察机关可以起诉。检察建议作为检察机关履行法律监督职能的方式之一，具有司法属性。与诉讼类司法文书在诉讼过程中可能被质疑、调整甚至改变、撤回一样，社会治理检察建议在执法过程中也会受到相关单位和社会的监督，要提升工作效果，就必须将社会治理检察建议做成刚性、做到刚性。这需要检察机关“苦练内功”，并在此基础上争取外部支持和配合。

第一，更新理念，提高社会治理检察建议自身的质量。

正如最高人民检察院检察长张军所提出的，“如果是我们发出的建议质量不高，人家有理由不采纳，我们要总结纠正。要通过我们的努力，把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性”。检察建议要想获得“高硬度”，其基础是高质量。检察建议要想得到认可，内容必须规范、客观、人性、合理。提出的问题应指向精准、释法说理透彻、对策建议可行。用好调查核实权，规范调查程序，通过现场查看、走访询问、调阅书证等方式，严把检察建议事实关和证据关。规范检察建议办案机制和工作流程，严格执行制发审批制度，避免随意制发。建立典型案例指导制度，评选优秀检察建议案例，引导办案人向优秀看齐。完善检察机关专家咨询论证制度，对于社会治理检察建议中涉及的疑难、复杂和专业性较强的问题，充分听取专家意见，保证作出的判断客观、准确。此外，修改检察建议文书格式，增加检察官个人署名，提高办案人的荣誉感和使命感，促使办案人更加审慎地对待检察建议工作。

第二，规范送达，彰显社会治理检察建议的刚性要求。

第三，协调联动，凝聚社会治理检察建议的实践合力。

立足于本地区工作实践，积极与司法机关、行政执法机关沟通联系，对检察建议的具体运用进行法律思考，争取推动出台地方性法规，明确检察建议的行使依据。重点围绕、深入挖掘检察司法办案中影响社会稳定、生态环保、营商环境等党和国家中心大局和法治建设的普遍性、倾向性问题，提升检察监督工作参与社会治理的法治化水平。加强向同级人大常委会的请示汇报和与纪委监委的沟通衔接，争取地方党委、人大常委会通过出台相关决议，支持和加强检察建议工作，争取与纪委监委联合出台实施意见，督促落实检察建议并加强协作配合，争取党政领导班子或法治工作考核将检察建议落实情况列入其工作内容中；建立报告、抄送制度，定期向地方党委、人大常委会报送检察建议分析报告、重要检察建议文书等材料；在向有关单位制发检察建议时，可视情抄送其上级主管部门，对办案中发现的具有普遍性的地区或行业管理上的问题，在向涉案单位制发检察建议的同时，可抄送相关职能部门；健全检察建议的跟踪问效机制，加强沟通联系，掌握被建议单位对检察建议书的落实情况，主动做好回访跟踪工作，发现落实不到位等问题时推动被建议单位及时解决。

第四，公开信息，提升社会治理检察建议的社会影响。

《人民检察院案件信息公开工作规定》第十八条规定，刑事案件起诉书、抗诉书在判决、裁定生效后，不起诉决定书、刑事申诉复查决定书和最高人民检察院认为应当在该系统发布的其他法律文书，应当在人民检察院案件信息公开系统上发布。建议高检院出台相关规定，将社会治理检察建议书纳入发布范围。对公告的原则、程序及相关内容可进行统一规定。如检察建议发布前需提交检察长或检委会审定，对重大、敏感案件的检察建议以及上级院交办、督办的检察建议，在发布前应当报上级院批准。为了进一步扩大公开范围，还可在本院的互联网站点、“两微一端”进行发布。

第五，加强考核，激发社会治理检察建议的工作实效。

一是建立反馈评价机制。检察建议发出后，收集被监督对象、相关单位及社会公众对检察建议的反馈及评价，建立沟通反馈工作机制。同时，在检察机关内部建立社会治理检察建议效果评价机制，对每一件检察建议工作的政治效果、法律效果和社会效果予以综合考评。二是建立考核评估机制。借鉴业务工作量化考核的做法，建立数量与质量并重的考评机制，重点考核检察建议的文书质量、送达情况、跟踪回访过程和取得的实效等，真正将检察建议列入司法办案范畴，通过全面、动态考核评估，引导推进检察建议工作规范、科学发展。三是健全管理监督机制。承办检察官在收到被建议单位的反馈回函后，及时进行效果评估并制作评估报告。经评估，被建议单位若对建议落实、整改不到位的，经检察长批准后，检察机关可以采取约谈被建议单位有关负责人、视情报告上级人民检察院或通报相关单位等方式，督促落实和整改。案件管理部门应加强对检察建议的流程监控和分类统计，将所有检察建议纳入统一业务应用系统，定期进行综合分析，提出改进和加强检察建议工作的意见。四是强化评查激励机制。定期组织检察建议质量评查，通报评查结果，在评查中既发现问题检察建议，又发现正面典型案例。此外，定期组织开展社会治理检察建议优秀案例评选，对于在检察建议工作中成绩突出的部门和个人予以表彰奖励，激发检察人员办精品案的主动性和积极性。